Основы основ и потерянная запятая

Парламент должен определить судьбу конституционной реформы уже в этот четверг, 17 июля 2015 года. По крайней мере такое решение принято в ходе согласительного совета Верховной Рады. Но хотя словосочетание «конституционная реформа» все время на слуху, обнародованы принципы основных изменений и получены выводы Венецианской комиссии, каким будет исход игры, пока сложно сказать. Ведь задача стоит непростая: сбалансировать документ, которому всего девятнадцать лет, но он уже не единожды правлен, обеспечить обещанную передачу полномочий из Киева на места, а не усилить Президентскую вертикаль, прикрываясь благими намерениями. Опять же, процесс корректировки может затянуться, в том числе из-за конфликтов в парламентской коалиции.

Где урезать, а где добавить

Так что же предлагается? Согласно официальной версии — уход от централизованной модели управления в государстве при сохранении унитарности, обеспечение самостоятельности местного самоуправления и построение эффективной системы территориальной организации власти в Украине, реализация в полной мере положений Европейской хартии местного самоуправления, принципов субсидиарности и финансовой самодостаточности местного самоуправления.

В частности, предусматривается упразднение института глав государственных администраций. Вместо них в районах и областях вводится институт префектов для надзора за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления. Префектов будут назначать и увольнять так же, как сейчас глав госадминистраций — указом Президента Украины по представлению Кабинета Министров Украины. Префекты не будут вмешиваться в оперативное управление, не будут распоряжаться бюджетными потоками и любыми другими финансовыми ресурсами местного самоуправления. Они будут вправе приостанавливать действие актов местного самоуправления из мотивов их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд.

Кроме того, Президенту, Конституционному Суду Украины (КСУ) и Верховной Раде предоставляется право привлекать к ответственности тех, кто примет сепаратистские решения, создаст угрозу суверенитету, территориальной целостности и национальной безопасности Украины. Предполагается, что в таких случаях Президент как гарант Конституции сможет приостановить полномочия соответствующего совета или председателя общины. КСУ должен будет дать правовую оценку, а парламент в свою очередь принять решение о назначении внеочередных выборов.

Что же касается особого статуса регионов, активно обсуждаемого в разрезе событий на востоке Украины, то в переходных положениях к изменениям в Конституцию упоминается специальный закон. Президент Петр Порошенко сообщал еще во время презентации проекта, что документом определяется возможность специфического порядка местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей, но подчеркнул: «Проект изменений в Конституцию не предусматривает никакого особенного статуса Донбасса. Все эти мысли — от лукавого. Проект допускает возможность специфического порядка осуществления местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей, которые определяются отдельным законом. Именно так это сейчас и урегулировано».

Спецстатус и спецправа

В то же время предложенные изменения в Основной закон вызвали ряд замечаний и предостережений.

Владимир ФесенкоТак, директор Центра политических исследований «Пента» Владимир Фесенко отметил АСН, что видит два дискуссионных вопроса. Они связанны с особым статусом Донбасса и предоставлением Президенту полномочий распускать местные органы самоуправления. «Норма, которая вызывает много споров, — это особый статус отдельных районов Донбасса. Россия и сепаратисты настаивают на том, чтобы это было закреплено в Конституции. Но, скорее всего, эта норма будет закреплена в переходных положениях», — сказал он.

Что же касается предоставления Президенту инструментов влияния на местные органы власти, то Фесенко отметил, что многие считают это усилением влияния главы государства и ослаблением института местного самоуправления. Однако тут речь идет о балансе полномочий. Президент — гарант Конституции. Именно он, а не парламент и правительство, должен следить за соблюдением Основного закона. Соответственно у него должны быть инструменты влияния на ситуацию в случае проявления сепаратизма или других форс-мажорных обстоятельств. По словам эксперта, если у центральной власти не будет влияния на местные органы власти, то есть риски «расползания» страны, когда одни будут принимать решение о членстве в ЕС, а другие в ТС. «Не думаю, что Президент будет еженедельно или ежемесячно пользоваться своим правом распускать местные органы власти. Такое право будет использоваться только в форс-мажорных, экстраординарных ситуациях, а они часто возникать не будут», — резюмировал эксперт.

Формальность или формат

А вот независимый политический эксперт Тарас Черновол уверен, что в новых изменениях в Конституцию право главы государства распускать местные органы власти только формализуется, поскольку такая норма действует и сейчас. «Если смотреть глобально, то изменения в Конституцию правильные. Согласно им, часть полномочий из центра передается на самый низший уровень, то есть громадам. Если бы они застряли посредине, на уровне областей и районов, то постепенно это привело бы к федерализации. Когда региональные органы получают дополнительные полномочия, то они рано или поздно начнут работать против государства, на свои личные интересы», — сказал он АСН.

Тарас ЧерноволПо его словам, одной из проблем в предложенных изменениях в Конституцию является полномочия префекта, так как они четко не выписаны. «Но она может решиться до второго чтения. В целом, положительный момент в том, что префекты будут только контролировать, то есть они могут остановить, но не профилировать бюджетные средства, то что делает сейчас глава администрации», — отметил он. И акцентировал, что решение о праве Президента распускать местные органы власти правильное, в любой цивилизованной стране глава государства имеет такие права.

Косметический ремонт

Категорически не согласен с коллегами глава правления Института украинской политики Кость Бондаренко. Он утверждает: изменения в Конституцию — косметические, а страна нуждается в абсолютно новой Конституции. «Надо передать все полномочия, кроме вопросов национальной инфраструктуры, национальной безопасности, обороны и международных отношений. А все остальное можно отдать на места и ввести прямую выборную структуру руководителей регионов, зафиксировать новую бюджетную политику. Именно такой Конституции требует сегодня страна, а не просто косметических изменений», — рассказал политолог.

Кость БондаренкоБондаренко отметил, что в первоначальном проекте Конституции был особый статус Донбасса, а сейчас этот особый статус исчез. Он также считает недопустимым то, что Рада может назначать перевыборы в местные советы. «С 1864 года, после земской реформы России, не было ни одного прецедента, даже в СССР, чтобы глава государства мог уволить того или иного главу совета или распустить совет. Это будет нововведение, это будет нивелирование самого принципа советов», — добавил он. И сказал также, что в случае если глава того или иного местного совета нарушает Конституцию, то им должна заниматься прокуратура и СБУ, а не Президент.

STOP федерализации

Но директор компании стратегического консалтинга «Berta Communications» Тарас Березовец говорит, что нервничать и волноваться не стоит. «У меня есть большие сомнения, что, кроме децентрализации, что-то может быть принято этим составом парламента. Если рассматривать этот парламент как переходный (то есть будут досрочные выборы), тогда это уже будет задача нового парламента — менять Конституцию», — рассказал Березовец.

Тарас БерезовецПо мнению эксперта, опасения, что децентрализация приведет к федерализации, абсолютно неоправданы. Березовец подчеркнул, что в таких унитарных странах, как Польша и Франция, уже провели децентрализацию. Связывать децентрализацию и федерализацию, по словам эксперта, могут только люди, которые не имеют представления о сути этих понятий. А то, что территории Донбасса и Крыма требуют особого порядка местного самоуправления на несколько лет, это логично: «Надо быть готовым, чтобы не ждать и потом лихорадочно пытаться что-то поменять. То есть Украина должна готовиться заранее, что с этими территориями делать, когда они вернутся под наше крыло».

Потеряна запятая

К тому же многие сходятся во мнении, что после внесения даже самых лучших изменений в Конституцию, та останется неидеальной. А предусмотренные изменения в Конституцию дают возможность реализовать концепцию реформы местного самоуправления, однако она начнется не ранее 2017 года. Глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко пояснил АСН, что хотя есть плюсы, главными из которых является то, что изменения дают возможность реализовать концепцию предусмотренной реформой местного самоуправления. Также неплохо выписан раздел об органах местного самоуправления, но есть и проколы. Так, статья 144 о праве Президента распускать органы местного самоуправления подана в искаженном варианте. «В ней поставили неправильные разделительные знаки, вместо «и» написали через запятую. В результате вместо двух условий для прекращения полномочий органов местного самоуправление, теперь может стать любое обстоятельство, то ли нарушение Конституции, то ли угроза территориальной целостности и национальной безопасности. Это явно расширенные возможности для жесткой санкции.

Игорь КолиушкоВместе с тем, эксперт акцентировал, что самым худшим моментом является то, что переходными положения Конституции реформа отложена на два года. «Можно сказать, что Путин в этом раунде битвы нас победил. Два года Украина не будет развиваться, не будет иметь возможность формировать органы местного самоуправления. Все, что касается реформы, начнется после выборов в октябре 2017 года», — резюмировал Колиушко.

Пятилетку за два дня

А заведующий кафедрой политологии Национального университета Украины «Киево-Могилянская академия» Александр Демьянчук отметил, что Основной закон продолжат менять еще в течение ближайших пяти лет. «Вообще-то идеальную Конституцию легче писать с нуля. Как это сделали в свое время американцы. В новой стране создали Конституцию и она просуществовала более 200 лет, в ней было только 70 правок. В нашей ситуации изменения в Конституцию неизбежны и неидеальность Конституции тоже неизбежна. Думаю, что сейчас любые позитивные изменения, которые связаны с децентрализацией, пойдут на пользу. Ну а то, что Конституция будет изменяться в течение ближайших пяти лет, — это точно. Невозможно сейчас сделать идеальную Конституцию с теми политическими силами, которые задействованы в этом процессе», — рассказал Демьянчук.

Александр ДемьянчукПолитолог отметил, что сейчас Основной закон выглядит как продукт политических сил, а не продукт общества: его текст и дух отвечают нынешнему политическому моменту. «Думаю, что будут баталии вокруг некоторых положений. Но в целом, уверен, что Конституцию примут. Или введут какие-то отдельные положения, а остальные отложат на потом. Это был бы самый оптимальный вариант», — говорит эксперт. По его словам, сейчас в коалиции есть разногласия, конфликты и даже враждебное отношение друг к другу. «Поэтому думаю, что процесс будет тяжелый и Президент будет искать компромиссы, а эти компромиссы и есть урезанный текст Конституции. Остальные положения будут оставлены до следующего рассмотрения или следующего состава Рады», — подчеркнул эксперт.

То ли еще будет

Сказанное экспертом подтверждают слова политиков. В частности, вице-спикер Верховной Рады Оксана Сыроид заявила, что если изменения в Конституцию будут приняты в таком виде, как предлагаются сейчас, то парламентско-президентская республика уйдет в небытие, поскольку нормы в части децентрализации не совсем отвечают ее принципам. Кроме того, она добавила, что положение об исполнительной власти на местах и ее подчинение Президенту создают угрозу для эффективной деятельности Кабинета Министров. И еще одним противоречивым моментом является право Президента останавливать полномочия органов местного самоуправления.

Оксана Сыроид«Под риторикой войны и борьбы с сепаратизмом мы можем отказаться от здравого смысла. Какое отношение остановка полномочий органов местной власти имеет к борьбе с терроризмом или сепаратизмом? Для этого есть специально обучение органы — СБУ, ГПУ. Если глава государства сам будет бороться с этими явлениями, то чем будут заниматься специальные органы? Так фактически на местный уровень вводится ручное управление. Местные органы самоуправления с ведением этой нормы не то что не получат новые полномочия, но и потеряют старые, станут парализованными. Мы заранее создаем презумпцию их виновности и навязываем обществу мысль о том, что они будут совершать преступления», — считает Сыроид.