Основи основ і загублена кома

Парламент має визначити долю конституційної реформи вже в цей четвер, 17 липня 2015 року. Принаймні таке рішення ухвалено під час погоджувальної ради Верховної Ради. Й хоча словосполучення «конституційна реформа» не сходить з язиків, оприлюднено принципи основних змін і отримано висновки Венеціанської комісії, яким буде результат гри, поки що складно сказати. Адже завдання стоїть непросте: збалансувати документ, якому всього дев'ятнадцять років і який вже правлено-переправлено, забезпечити обіцяну передачу повноважень з Києва на місця, а не посилити президентську вертикаль, прикриваючись добрими намірами. Знову ж таки, процес коригування може затягнутися, зокрема й через конфлікти в парламентській коаліції.

Де урізати, а де додати

То що пропонують? Згідно з офіційною версією — відхід від централізованої моделі управління в державі при збереженні унітарності, забезпечення самостійності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності та фінансової самодостатності місцевого самоврядування.

Зокрема передбачається скасування інституту голів державних адміністрацій. Замість них в районах і областях запровадять інститут префектів для нагляду за дотриманням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування. Префектів призначатимуть і звільнятимуть так само, як нині голів держадміністрацій — указом Президента України за поданням Кабінету Міністрів України. Префекти не втручатимуться в оперативне управління,  не розпоряджатимуться бюджетними потоками й іншими фінансовими ресурсами місцевого самоврядування. Вони матимуть право припиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Крім того, Президенту, Конституційному Суду України (КСУ) і Верховній Раді надається право притягати до відповідальності тих, хто ухвалить сепаратистські рішення, створить загрозу суверенітету, територіальній цілісності та національній безпеці України. Передбачається, що в таких випадках Президент як гарант Конституції зможе призупинити повноваження відповідної ради або голови громади. КСУ повинен буде дати правову оцінку, а парламент у свою чергу ухвалити рішення про призначення позачергових виборів.

Що ж стосується особливого статусу регіонів, активно обговорюваного в розрізі подій на сході України, то в перехідних положеннях змін до Конституції згадується спеціальний закон. Президент Петро Порошенко повідомляв ще під час презентації проекту, що документом визначається можливість специфічного порядку місцевого самоврядування в окремих адміністративно-територіальних одиницях Донецької та Луганської областей, але наголосив: «Проект змін до Конституції не передбачає жодного особливого статусу Донбасу. Всі ці думки — від лукавого. Проект припускає можливість специфічного порядку здійснення місцевого самоврядування в окремих адміністративно-територіальних одиницях Донецької та Луганської областей, які визначаються окремим законом. Саме так це зараз і врегульовано».

Спецстатус і спецправа

Та водночас запропоновані зміни до Основного закону викликали низку зауважень і застережень.

Володимир ФесенкоТак, директор Центру політичних досліджень «Пента» Володимир Фесенко зазначив АСН, що вбачає два дискусійних питання. Вони пов'язані з особливим статусом Донбасу та наданням Президенту повноважень розпускати місцеві органи самоврядування. «Норма, яка викликає багато суперечок, — це особливий статус окремих районів Донбасу. Росія і сепаратисти наполягають на тому, щоб це було закріплено в Конституції. Але, найпевніше, цю норму закріплять у перехідних положеннях», — сказав він.

Що ж стосується надання Президенту інструментів впливу на місцеві органи влади, то Фесенко зазначив, що багато хто вважає це посиленням впливу глави держави і ослабленням інституту місцевого самоврядування. Однак тут йдеться про баланс повноважень. Президент — гарант Конституції. Саме він, а не парламент і уряд, повинен стежити за дотриманням Основного закону. Відповідно він повинен мати інструменти впливу на ситуацію в разі прояву сепаратизму чи інших форс-мажорних обставин. За словами експерта, якщо у центральній владі не буде впливу на місцеві органи влади, то є ризики «розповзання» країни, коли одні ухвалюватимуть рішення про членство в ЄС, а інші — у МС. «Не думаю, що Президент щотижня або щомісяця користуватиметься своїм правом розпускати місцеві органи влади. Таким правом він скористається лише у форс-мажорних, екстраординарних ситуаціях, а вони часто не виникатимуть», — резюмував експерт.

Формальність або формат

А ось незалежний політичний експерт Тарас Чорновіл упевнений, що в нових змінах до Конституції право глави держави розпускати місцеві органи влади тільки формалізується, оскільки така норма чинна й нині. «Якщо дивитися глобально, то зміни в Конституцію правильні. Згідно з ними, частину повноважень з центру передають на найнижчий рівень, тобто громадам. Якби вони застрягли посередині, на рівні областей і районів, то поступово це призвело б до федералізації. Коли регіональні органи отримують додаткові повноваження, то вони рано чи пізно почнуть працювати проти держави, на свої особисті інтереси», — сказав він АСН.

Тарас ЧорновілЗа його словами, однією з проблем у запропонованих змінах до Конституції є повноваження префекта, оскільки їх чітко не виписано. «Але вона може вирішитися до другого читання. Загалом позитивний момент в тому, що префекти лише контролюватимуть, тобто вони можуть зупинити, але не профілювати бюджетні кошти, що робить сьогодні голова адміністрації», — зазначив він. І акцентував, що рішення про право Президента розпускати місцеві органи влади правильне, в будь-якій цивілізованій країні глава держави має такі права.

Косметичний ремонт

Категорично не згоден з колегами голова правління Інституту української політики Кость Бондаренко. Він стверджує: зміни до Конституції — косметичні, а країна потребує абсолютно нової Конституції. «Треба передати всі повноваження, крім питань національної інфраструктури, національної безпеки, оборони та міжнародних відносин. А все інше можна віддати на місця і ввести пряму виборну структуру керівників регіонів, зафіксувати нову бюджетну політику. Саме такої Конституції і потребує сьогодні країна, а не просто косметичних змін», — розповів політолог.

Кость БондаренкоБондаренко зазначив, що в первинному проекті Конституції був особливий статус Донбасу, а сьогодні цей особливий статус зник. Він також вважає неприпустимим те, що Рада може призначати перевибори до місцевих рад. «З 1864 року, після земської реформи Росії, не було жодного прецеденту, навіть у СРСР, щоб глава держави міг звільнити того чи того голову ради або розпустити раду. Це буде нововведення, це буде нівелювання самого принципу рад», — додав він. І сказав також: у разі якщо голова тієї чи тієї місцевої ради порушує Конституцію, то ними повинні займатися прокуратура і СБУ, а не Президент.

STOP федералізації

Але директор компанії стратегічного консалтингу «Berta Communications» Тарас Березовець каже, що нервувати і хвилюватися не варто. «У мене великі сумніви, що, крім децентралізації, щось ухвалять цим складом парламенту. Якщо розглядати цей парламент як перехідний (тобто будуть дострокові вибори), тоді це вже завдання нового парламенту — змінювати Конституцію», — розповів Березовець.

Тарас БерезовецьНа думку експерта, побоювання, що децентралізація призведе до федералізації, абсолютно невиправдані. Березовець наголосив, що в таких унітарних країнах, як Польща і Франція, вже провели децентралізацію. Пов'язувати децентралізацію і федералізацію, за словами експерта, можуть лише люди, які не уявляють суть цих понять. А те, що території Донбасу і Криму вимагають особливого порядку місцевого самоврядування на кілька років, це логічно: «Треба бути готовим, щоб не чекати і потім гарячково намагатися щось поміняти. Тобто Україна повинна готуватися заздалегідь, що з цими територіями робити, коли вони повернуться під наше крило».

Втрачено кому

До того ж багато хто вважають, що після внесення навіть найкращих змін до Конституції, та залишиться неідеальною. А передбачені зміни до Конституції дають змогу реалізувати концепцію реформи місцевого самоврядування, проте вона почнеться не раніше 2017 року. Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко пояснив АСН, що хоча є плюси, головними з яких є те, що зміни дають змогу реалізувати концепцію передбаченої реформою місцевого самоврядування. Також непогано виписаний розділ про органи місцевого самоврядування, та є й проколи. Так, стаття 144 про право Президента розпускати органи місцевого самоврядування подана в спотвореному варіанті. «У ній поставили неправильні розділові знаки, замість «і» поставили кому. Тож замість двох умов для припинення повноважень органів місцевого самоврядування, тепер умовою може стати будь-яка обставина, чи то порушення Конституції, чи то загроза територіальній цілісності та національній безпеці. Це справді розширює можливості для жорсткої санкції.

Ігор КоліушкоРазом з тим, експерт акцентував, що найгіршим моментом є те, що у перехідних положеннях Конституції реформу відтерміновано на два роки. «Можна сказати, що Путін в цьому раунді битви переміг. Два роки поспіль Україна не розвиватиметься, не буде мати змоги формувати органи місцевого самоврядування. Все, що стосується реформи, почнеться аж після виборів у жовтні 2017», — резюмував Коліушко.

П'ятирічку за два дні

Завідувач кафедри політології Національного університету України «Києво-Могилянська академія» Олександр Дем'янчук зазначив, що Основний закон змінюватимуть ще протягом найближчих п'яти років. «Загалом ідеальну Конституцію легше писати з нуля. Як це зробили свого часу американці. У новій країні створили Конституцію і вона проіснувала понад 200 років, в ній було лише 70 правок. У нашій ситуації зміни до Конституції неминучі і неідеальність Конституції теж неминуча. Вважаю, що нині будь-які позитивні зміни, пов'язані з децентралізацією, підуть на користь. Ну а те, що Конституція буде змінюватися протягом найближчих п'яти років, — це точно. Неможливо нині зробити ідеальну Конституцію з тими політичними силами, які задіяні в цьому процесі», — розповів Дем'янчук.

Олександр Дем'янчукПолітолог зазначив, що Основний закон нині має вигляд продукту політичних сил, а не продукту суспільства: його текст і дух відповідають політичному моменту. «Думаю, що баталії точитимуться навколо деяких положень. Але загалом упевнений, що Конституцію ухвалять. Або введуть якісь окремі положення, а решту відтермінують. Це був би найоптимальніший варіант», — говорить експерт. За його словами, у коаліції є розбіжності, конфлікти і навіть вороже ставлення один до одного. «Тому думаю, що процес буде важкий і Президент шукатиме компроміси, а ці компроміси і є урізаний текст Конституції. Решту положень залишать до наступного розгляду або наступного складу Ради», — наголосив експерт.

Чи то ще буде

Сказане експертом підтверджують слова політиків. Зокрема, віце-спікер Верховної Ради Оксана Сироід заявила: якщо зміни до Конституції ухвалять у такому вигляді, як запропоновано, то парламентсько-президентська республіка піде в небуття, оскільки норми в частині децентралізації не зовсім відповідають її принципам. Крім того, вона додала, що положення про виконавчу владу на місцях і її підпорядкування Президенту, створюють загрозу для ефективності діяльності Кабінету Міністрів. І ще одним суперечливим моментом є право Президента зупиняти повноваження органів місцевого самоврядування.

Оксана Сироід«Під риторикою війни та боротьби з сепаратизмом ми можемо відмовитися від здорового глузду. Яке відношення зупинення повноважень органів місцевої влади має до боротьби з тероризмом чи сепаратизмом? Для цього є спеціальні органи — СБУ, ГПУ. Якщо глава держави сам буде боротися з цими явищами, то чим займатимуться спеціальні органи? Тож фактично на місцевий рівень вводиться ручне управління. Місцеві органи самоврядування з веденням цієї норми не те що не отримають нові повноваження, а й втратять старі, стануть паралізованими. Ми заздалегідь створюємо презумпцію їхньої вини і нав'язуємо суспільству думку про те, що вони вчинятимуть злочини», — вважає Сироїд.