Реформа таможни существенных изменений не предполагает

Правительство сейчас большое внимание уделяет давно наболевшему и особенно важному вопросу - введению изменений на таможне. Уже 3 февраля Минфин планирует подать на рассмотрение Кабмина документы для привлечения международных компаний к управлению частью украинской таможни на западной границе страны. Кроме того, уже заключено кредитное соглашение с Польшей на 100 млн евро льготного финансирования, которые, в частности, будут использованы и на повышение качества обслуживания на украинско-польской границе. Продолжаются переговоры с правительствами других государств о предоставлении финансирования на разработку программного обеспечения, что позволит минимизировать человеческий фактор в работе налоговой и таможни. По словам министра финансов Натальи Яресько, это все делается для коренного реформирования Государственной фискальной службы.

А в начале этого года в парламент был внесен законопроект, который многие обозреватели и специалисты назвали стартом преобразования таможенной службы из органа, основной задачей которого является выполнение фискальной функции, в качественную сервисную службу. Несмотря на это, стоит проанализировать, что же такого в корне нового предложили на рассмотрение ВР, что должно развеять и искоренить тандем понятий коррупция-таможня, ассоциирующийся с этим ведомством?

Итак, чем сегодня является таможня? Это часть структуры Государственной фискальной службы, организация деятельности и функционирования которой прежде всего регулируется утвержденным правительственным постановлением от 21 мая 2014 года №236 положением. Этот документ определяет ГФС как центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров через министра финансов (с лета 2015 года фискалов передали в ведение этого министра) и который реализует государственную налоговую политику, государственную политику в сфере государственной таможенного дела, государственную политику по администрированию единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование, государственную политику в сфере борьбы с правонарушениями при применении налогового, таможенного законодательства, а также законодательства по вопросам уплаты единого взноса.

Несмотря на то, что институционально это одно ведомство, их задачи и организация работы определяются на уровне законодательства в сочетании. К ним относятся реализация государственной политики; борьба с правонарушениями; контроль над поступлением налогов, сборов, платежей; др. (например, внесение законопроектов на рассмотрение Минфина). Не будем утомлять читателя подробным перечнем функций, задач и полномочий ГФС в части таможни, отметим только, что в действующем законодательстве они прописаны достаточно четко. Следует также учесть, что они разнообразны и не концентрируются только на понятии «выполнение исключительно фискальной функции в работе таможни». Единственное, в чем усматривается коренная реформа в работе таможни, это вопрос определения ее непосредственного руководителя, подчинения, а де-факто влияния на него, то есть того, что называется «назначение своих».

Что же предлагает законопроект «О Национальной таможенной службе в Украине»? Прежде всего бросается в глаза, что он содержит невероятно большое количество «обтекаемых», декларативных и обобщающих понятий (похоже на то, что это входит в тренд украинского законотворчества, поскольку подобным юридическим языком написан Закон «О рынке природного газа»), которые будут давать в дальнейшем возможность на уровне подзаконных актов несколько искажать и корректировать реальные отношения и спорные моменты в нужную сторону.

Ключевые изменения касаются именно структуры, подотчетности и подчинения ведомства. Так, проект закона только в одном случае использует название конкретного министерства, которому будет подчиняться Национальная таможня (в разделе IV, п. 3 указывается, что к полномочиям Национальной таможенной службы относится разработка проектов приказов Минфина по вопросам, отнесенным к компетенции (вероятно, недосмотрели, когда копировали текст из действующего положения), в остальных случаях использована отсылочная конструкция типа «Структуру аппарата Национальной таможенной службы Украины утверждает руководитель Национальной таможенной службы Украины по согласованию с руководителем центрального органа исполнительной власти, который, в соответствии с законодательством, обеспечивает формирование и реализует государственную таможенную политику».

При необходимости, предположим, при изменении формата правительства, вообще политической карты представления в украинском парламенте или уменьшении зависимости Украины от заокеанского финансового лобби и ресурса, это полномочие, которое сейчас закреплено за Минфином, спокойно перекочует к задачам другого, более удобного, министерства.

Проект закона предполагает, что Кабинет Министров направляет и координирует деятельность Национальной таможенной службы. Однако делает это через руководителя центрального органа исполнительной власти, который, в соответствии с законодательством, обеспечивает формирование и реализует государственную таможенную политику (на сегодняшний день это Министерство финансов). В свою очередь руководитель центрального органа исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную таможенную политику, имеет относительно Национальной таможенной службы ключевые, на наш взгляд, полномочия: вносит предложения премьер-министру относительно кандидатуры на должность руководителя Национальной таможенной службы и по предложению ее руководителя - относительно кандидатур на должности его заместителей.

Вот здесь, кстати, имеет место коллизия норм права, поскольку, в соответствии со ст. 24 проекта закона, первый заместитель и заместитель руководителя назначаются на должность и увольняются с нее руководителем центрального органа исполнительной власти, который, в соответствии с законодательством, обеспечивает формирование и реализует государственную таможенную политику по представлению руководителя Национальной таможенной службы Украины. Опять же неудачное копирование из предыдущего, действующего сегодня положения. Как видим, в одном случае заместителей назначает руководитель министерства. В другом - руководитель министерства вносит их кандидатуры на рассмотрение Кабмина (как это происходит сегодня), который как бы и назначает. Вероятно, коллизию исправят, сохранив полномочия по назначению заместителей за руководителем министерства.

Однако представляется, что с подготовкой проекта спешили, до конца не было определено, кто сможет лоббировать и назначать своих представителей заместителями председателя НТС. Поэтому эта коллизия еще раз демонстрирует то, что было ключевым при разработке документа, но осталось нерешенным.

Отдельный раздел в проекте закона посвящен порядку назначения лиц на службу. По общему правилу механизм предполагает проведение конкурса, формирование конкурсных комиссий и т.п. Акцентировать внимание на этом разделе смысла нет. Для тех, кто впервые назначается, - конкурс, а для тех, кто продвигается по службе, возможен механизм аттестации. Важно, что конкурс проводится в соответствии с порядком проведения конкурса на службу в Национальной таможне и (или) занятие вакантной должности, который утверждается руководителем центрального органа исполнительной власти, который, в соответствии с законодательством, обеспечивает формирование и реализует государственную таможенную политику.

В вопросах назначения и основных задач Национальной таможенной службы (ст. 2 проекта) на первое место поставлено создание благоприятных условий для развития внешнеэкономической деятельности, обеспечение безопасности общества, защита таможенных интересов Украины. Пример великолепной декларативной нормы, без конкретики. Что касается задач, то первой указана «обеспечение выполнения таможенных правил»; дальше - выполнение обязательств, предусмотренных международными договорами; затем - создание благоприятных условий для облегчения торговли, содействие транзиту, увеличение товарооборота и пассажиропотока через таможенную границу Украины, принятие совместно с таможенными органами других государств мер по совершенствованию процедуры пропуска товаров, транспортных средств через таможенную границу Украины, их таможенного контроля и таможенного оформления. И только 6-м пунктом определено обеспечение взимания таможенных платежей, контроль правильности исчисления, своевременности и полноты их уплаты, применение мер по их принудительному взысканию в пределах полномочий, определенных законодательством Украины, организация применения гарантий обеспечения уплаты таможенных платежей, взаимодействие с банковскими учреждениями и независимыми финансовыми посредниками, предоставляющими такие гарантии.

Пункты 11 и 12 ст. 2 проекта предполагают предотвращение и противодействие контрабанде, борьбу с нарушениями таможенных правил на всей таможенной территории Украины; осуществление, в пределах полномочий, контроля над деятельностью предприятий, предоставляющих услуги по декларированию товаров, перевозке и хранению товаров, перемещаемых через таможенную границу Украины или находящихся под таможенным контролем, и осуществляют другие операции с такими товарами, предоставление разрешений на осуществление указанных видов деятельности; выдачу сертификатов уполномоченного экономического оператора; ведение таможенной статистики и обмен данными таможенной статистики с таможенными органами других стран; управление объектами инфраструктуры Национальной таможенной службы Украины, развитие таможенной границы.

Выдержки приведены для наглядности. Важно понять, что существенных изменений в содержании задач, полномочий или функций таможни не предвидится и не произойдет. Все те же функции, которые выполняются сегодня, будут присущи ей и завтра, и в будущем - просто в рамках этого закона они приобрели более пафосную форму. Если же подытожить анализ этого документа, прежде всего можно сказать, что единственное, что пытались изменить, это: 1) закрепление статуса Национальной таможни Украины как центрального органа исполнительной власти на уровне закона, то есть документа, который имеет большую сложность к изменениям, чем постановления Кабмина, которые сегодня устанавливают правила функционирования ведомства, то есть имеет лучшее качественное состояние защищенности; 2) ключевое изменение - изменение механизма назначения первых лиц таможни, изменение подчинения ведомства, уменьшение влияния на него правительства в пользу министерства. Сейчас - Минфина, а как будет дальше - покажет время.