Реформа митниці докорінних змін не передбачає

Уряд нині значну увагу приділяє давно наболілому й особливо важливому питанню — запровадженню змін на митниці. Вже 3 лютого Мінфін планує подати на розгляд Кабміну документи для залучення міжнародних компаній до управління частиною української митниці на західному кордоні країни. Крім того, вже укладено кредитну угоду з Польщею на 100 млн євро пільгового фінансування, які, зокрема, буде використано й на підвищення якості обслуговування на українсько-польському кордоні. Тривають перемовини з урядами інших держав про надання фінансування на розробку програмного забезпечення, що дасть змогу мінімізувати людський чинник у роботі податкової й митниці. За словами міністра фінансів Наталії Яресько, це все робиться задля докорінного реформування Державної фіскальної служби.

А на початку цього року в парламент було внесено законопроект, який багато оглядачів та фахівців назвали стартом перетворення митної служби з органу, основним завданням якого є виконання фіскальної функції, на якісну сервісну службу. Зважаючи на це, варто проаналізувати, що ж такого докорінно нового запропонували на розгляд ВР, що повинно розвіяти й викорінити тандем понять корупція-митниця, асоційований із цим відомством?

Отже, чим на сьогодні є митниця? Це частина структури Державної фіскальної служби, організація діяльності й функціонування якої передовсім регулюється затвердженим урядовою постановою від 21 травня 2014 р. №236 положенням. Цей документ визначає ДФС як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через міністра фінансів (із літа 2015 року фіскалів передано до відання цього міністра) і який реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.

Зважаючи на те, що інституційно це одне відомство, їхні завдання й організація роботи визначаються на рівні законодавства у поєднанні. До них належать реалізація державної політики; боротьба з правопорушеннями; контроль за надходженням податків, зборів, платежів; інші (наприклад, внесення законопроектів на розгляд Мінфіну). Не будемо стомлювати читача детальним переліком функцій, завдань і повноважень ДФС у частині митниці, зазначимо лише, що у чинному законодавстві вони прописані доволі чітко. Слід також врахувати, що вони різноманітні й не концентруються тільки на понятті «виконання виключно фіскальної функції в роботі митниці». Єдине, в чому вбачається докорінна реформа в роботі митниці, це питання визначення її безпосереднього очільника, підпорядкування, а де-факто сфери впливу на нього, тобто того, що називається «призначення своїх».

Що ж пропонує законопроект «Про Національну митну службу в Україні»? Передусім впадає в око, що він містить неймовірно велику кількість «обтічних», декларативних та узагальнюючих понять (схоже на те, що це входить у тренд української законотворчості, оскільки подібною юридичною мовою написаний Закон «Про ринок природного газу»), які даватимуть у подальшому змогу на рівні підзаконних актів дещо викривляти й коригувати реальні відносини і спірні моменти у потрібний бік.

Ключові зміни стосуються саме структури, підзвітності й підпорядкування відомства. Так, проект закону лише в одному випадку використовує назву конкретного міністерства, якому підпорядковуватиметься Національна митниця (в розділі IV, п. 3 зазначається, що до повноважень Національної митної служби належить розроблення проектів наказів Мінфіну з питань, що віднесені до компетенції (ймовірно, недогледіли, коли копіювали текст із чинного положення), у решті випадків використано відсилочну конструкцію на кшталт «Структуру апарату Національної митної служби України затверджує керівник Національної митної служби України за погодженням з керівником центрального органу виконавчої влади, який, відповідно до законодавства, забезпечує формування та реалізує державну митну політику».

За необхідності, припустімо, при зміні формату уряду, взагалі політичної мапи представлення в українському парламенті або ж зменшенні залежності України від заокеанського фінансового лобі та ресурсу, це повноваження, яке нині закріплено за Мінфіном, спокійно перекочує до завдань іншого, більш зручного, міністерства.

Проект закону передбачає, що Кабінет Міністрів спрямовує й координує діяльність Національної митної служби. Однак робить це через керівника центрального органу виконавчої влади, який, відповідно до законодавства, забезпечує формування й реалізує державну митну політику (на сьогодні це Міністерство фінансів). У свою чергу керівник центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування й реалізує державну митну політику, має щодо Національної митної служби такі ключові, на наш погляд, повноваження: вносить пропозиції прем'єр-міністрові щодо кандидатури на посаду керівника Національної митної служби і за пропозицією її керівника — щодо кандидатур на посади його заступників.

Ось тут, до речі, має місце колізія норм права, оскільки, відповідно до ст. 24 проекту закону, перший заступник і заступник керівника призначаються на посаду й звільняються з неї керівником центрального органу виконавчої влади, який, відповідно до законодавства, забезпечує формування та реалізує державну митну політику за поданням керівника Національної митної служби України. Знову ж таки невдале копіювання з попереднього, чинного на сьогодні положення. Як бачимо, в одному випадку заступників призначає керівник міністерства. В іншому — керівник міністерства вносить їхні кандидатури на розгляд Кабміну (як це відбувається сьогодні), який наче і призначає. Ймовірно, колізію виправлять, зберігши повноваження з призначення заступників за керівником міністерства.

Проте вбачається, що з підготовкою проекту поспішали, до кінця не було визначено, хто матиме змогу лобіювати й призначати своїх представників заступниками голови НМС. Тому ця колізія ще раз демонструє те, що було ключовим при розробленні документа, але залишилось невирішеним.

Окремий розділ у проекті закону присвячено порядку призначення осіб на службу. За загальним правилом механізм передбачає проведення конкурсу, формування конкурсних комісій тощо. Акцентувати увагу на цьому розділі сенсу немає. Для тих, хто вперше призначається, — конкурс, а для тих, хто просувається по службі, можливий механізм атестації. Важливо, що конкурс проводиться відповідно до порядку проведення конкурсу на службу до Національної митниці та (або) зайняття вакантної посади, що затверджується керівником центрального органу виконавчої влади, який, відповідно до законодавства, забезпечує формування й реалізує державну митну політику.

У питаннях призначення та основних завдань Національної митної служби (ст. 2 проекту) на перше місце поставлене створення сприятливих умов для розвитку зовнішньоекономічної діяльності, забезпечення безпеки суспільства, захист митних інтересів України. Приклад чудової декларативної норми, без конкретики. Щодо завдань, то першим вказано «забезпечення виконання митних правил»; далі — виконання зобов’язань, передбачених міжнародними договорами; потім — створення сприятливих умов для полегшення торгівлі, сприяння транзиту, збільшення товарообігу й пасажиропотоку через митний кордон України, здійснення разом із митними органами інших держав заходів щодо удосконалення процедури пропуску товарів, транспортних засобів через митний кордон України, їх митного контролю та митного оформлення. І тільки 6-м пунктом визначено забезпечення справляння митних платежів, контроль правильності обчислення, своєчасності та повноти їх сплати, застосування заходів щодо їх примусового стягнення у межах повноважень, визначених законодавством України, організація застосування гарантій забезпечення сплати митних платежів, взаємодія з банківськими установами та незалежними фінансовими посередниками, що надають такі гарантії.

Пункти 11 та 12 ст. 2 проекту передбачають запобігання та протидію контрабанді, боротьбу з порушеннями митних правил на всій митній території України; здійснення, в межах повноважень, контролю за діяльністю підприємств, які надають послуги з декларування товарів, перевезення та зберігання товарів, що переміщуються через митний кордон України чи перебувають під митним контролем, та здійснюють інші операції з такими товарами, надання дозволів на здійснення зазначених видів діяльності; видачу сертифікатів уповноваженого економічного оператора; ведення митної статистики та обмін даними митної статистики з митними органами інших країн; управління об’єктами інфраструктури Національної митної служби України, розбудова митного кордону.

Витяг приведено для наочності. Важливо зрозуміти, що докорінних змін у змісті завдань, повноважень чи функцій митниці не передбачається й не відбудеться. Всі ті ж функції, які виконуються нині, залишаться притаманними їй і завтра, і в майбутньому — просто в межах цього закону вони набули більш пафосної форми. Якщо ж підсумувати аналіз цього документа, насамперед можна сказати, що єдине, що намагалися змінити, це: 1) закріплення статусу Національної митниці України як центрального органу виконавчої влади на рівні закону, тобто документа, який має більшу складність до змін, ніж постанови Кабміну, які на сьогодні встановлюють правила функціонування відомства, тобто має кращий якісний стан захищеності; 2) ключова зміна — зміна механізму призначення перших осіб митниці, зміна підпорядкування відомства, зменшення впливу на нього уряду на користь міністерства. Нині — Мінфіну, а як буде далі — покаже час.