Децентрализация или имитация?

Правительство в очередной раз задекларировало курс на децентрализацию. 15 апреля состоялось второе заседание Конституционной комиссии, которая должна довести дело до ума. Правда, по мнению многих экспертов, это не решение проблемы, а ее заговаривание. Ведь все, что необходимо для принятия конституционных изменений, в том числе по децентрализации власти, у инициаторов реформы есть. Нужно только взять и сделать.

Невыполненная концепция

Год назад, 1 апреля 2014 года Кабинет Министров утвердил концепцию децентрализации власти. Идеологом документа был тогдашний вице-премьер-министр Владимир Гройсман. Предполагалось, что на протяжении 2014 года будут приняты необходимые изменения, в том числе конституционные, а также ряд законов: «О местном самоуправлении», «О добровольном объединении территориальных общин», «О префектурах» и другие.

Концепция предусматривает трехуровневую систему местного самоуправления: регион — район — община. Облгосадминистрации должны быть ликвидированы, а вместо них появятся префектуры, которые будут координировать работу центральных органов власти. Местную исполнительную власть будет представлять исполнительный комитет, сформированный облсоветом. Похожая система будет действовать на уровне района и территориальной общины. В концепции предусмотрена и бюджетная составляющая. Часть налоговых поступлений должна быть передана территориальной общине. Среди них — подоходный налог.

На реализацию реформы отвели три года — с 2015-го по 2017-й. Однако прошло больше года, а из девяти пунктов, которые содержатся в документе, полностью выполнен лишь один. Два — частично. Остальные — не выполнены. Так, не внесены изменения в Конституцию, которые касаются создания исполнительных органов областных и районных советов, не разработаны законопроекты по внедрению механизма прямого народовластия, законодательно не закреплено новое административно-территориальное устройство, не закончено формирование законодательной базы по вопросам деятельности органов местного самоуправления и исполнительной власти на новой территориальной основе и многое другое.

По сути, выполнен хоть и с опозданием, но только один пункт — законодательное обеспечение права территориальных общин на добровольное объединение. В феврале этого года был принят Закон «О добровольном объединении территориальных общин». Правда, эксперты считают его неконституционным и неэффективным.

Справедливости ради стоит упомянуть, что в сентябре прошлого года президент попытался дать старт реформе местного самоуправления. В Верховную Раду был внесен законопроект «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления»). Однако до рассмотрения дело так и не дошло, хотя депутаты и успели внести в него изменения. Но в октябре пришел новый состав ВР, и этот проект окончательно положили под сукно.

Эксперты считают, что реформа провалена. Причем не только потому, что ее инициаторы сильно опаздывают по срокам, которые сами же и установили. Но и потому, что никто фактически в ней не заинтересован. Политики в Киеве предпочитают оставить все по-старому и под лозунгом децентрализации стремятся сделать все, чтобы еще больше укрепить собственную власть. Да и денег побольше оставить в центре.

Местным властям тоже не до реформы. Хотя бы потому, что она предполагает укрупнение общин. По мнению консультанта программы «Рада» Бориса Беспалого, местным депутатам и председателям многочисленных советов это невыгодно. Ведь чем меньше будет общин, тем меньше для них нужно депутатов и председателей советов.

Не заинтересованы в реформе и простые украинцы. Ведь один из пунктов правительственной концепции — провести широкую информационно-разъяснительную работу по вопросам местного самоуправления — тоже провален. И вроде бы тема на слуху, но никто не проводил исследований, которые бы показали степень осведомленности и заинтересованности населения в такой реформе.

Впрочем, надежда на Конституционную комиссию все же есть. По мнению члена комиссии, бывшего народного депутата Виктора Мусияки, многое будет зависеть от того, как быстро сформируют рабочие группы и начнется реальная работа. Пока что КК определила три основных блока по изменениям в Конституцию, в том числе по реформе местного самоуправления.

Равнение на соседа

Встречаясь с президентом Польши Брониславом Коморовским в Киеве, премьер Арсений Яценюк еще раз повторил, что Украине нужно использовать польский опыт, в том числе для реформирования местного самоуправления. «Нашу административную и политическую реформы мы хотим делать по польскому примеру, и, надеюсь, что украинская Конституционная комиссия в кратчайшие сроки внесет изменения в Конституцию», — подчеркнул Яценюк.

Что ж, представители братского народа охотно предоставляют любую помощь в организации и проведении реформ, готовы поделиться опытом. Тем более что поляки помнят собственную реформу местного самоуправления. Она не была легкой и быстрой, проходила в несколько этапов и наталкивалась то на сопротивление политиков и местных властей, то на недовольство самих поляков.

Так, впервые реформировать свою систему самоуправления поляки начали еще в 1989 году. Тогда правительство Анны Сухоцкой попыталось внедрить самоуправление поветов, а Сейм принял Закон «О взаимоотношениях между исполнительной и законодательной властью в РП» — так называемую Малую Конституцию. Правда, через год Сейм проголосовал за вотум недоверия правительству, тогдашний президент Лех Валенса распустил парламент, а после победы левых на досрочных выборах реформа самоуправления застопорилась.

Приступить ко второму этапу реформы поляки смогли только после того, как в 1997 году была принята новая Конституция Польши. Через год после этого началось законодательное обеспечение реформирования местного самоуправления. В сентябре 1998 года состоялись первые выборы на все три уровня территориального самоуправления. А стартом новой системы организации самоуправления в Польше считается 1 января 1999 года. За это время в рамках реформы было принято около 200 законов — крупных и помельче.

Как утверждает Маркиян Желяк, польский специалист по местному самоуправлению, который ныне возглавляет киевский офис Фонда международной солидарности и помогает украинскому правительству в децентрализации, поляки начинали свои реформы в трех направлениях — законодательном, организационном и общественном. Если с первыми двумя все более-менее ясно, на реализацию третьего понадобилось много времени и терпения. Ведь нужно было не только переубедить представителей местной власти, что после укрупнения территориальных единиц их останется вдвое меньше, но и переквалифицировать огромное количество управленцев. Так, на момент начала реформы в Польше более 110 тысяч человек были депутатами местных советов. Это количество нужно было сократить до 55 тысяч и переобучить их. Всего, по оценкам специалистов, во время проведения реформы были переквалифицированы около 300 тысяч человек. Плюс около 50 тысяч субъектов должны были перейти в собственность гмин.

Для координации этой работы был создан Институт уполномоченного правительства по вопросам реформы. Его полномочия приравнивались к рангу госсекретаря: у него был свой аппарат, и он имел право вмешиваться в работу разных министерств.

В результате Польша добилась, чего хотела, за счет ресурсов — финансовых, имущественных, кадровых и других, которые были сосредоточены в распоряжении центральной власти, увеличены ресурсы местных властей. Кроме того, изменилось территориальное устройство государства, стала более эффективной система управления и бюджетного распределения. Теперь польские партнеры готовы помочь сделать то же самое у нас. И в гораздо более сжатые сроки.

Вопрос политической воли

Корреспондент АСН опросил с десяток экспертов, которые разбираются в местном самоуправлении или сами входят в Конституционную комиссию, которая занимается разработкой реформы. Все они — кто осторожно, кто прямо — твердят об одном: все инструменты, необходимые для проведения реформы, у власти есть. Для ее реализации нужен не новый многочисленный и громоздкий орган, а политическая воля к изменениям. Другими словами: внести нужные законы в повестку дня, взять и проголосовать.

По словам Юрия Ганущака, главная суть реформы должна заключаться в том, чтобы отделить государство от местного самоуправления. Чтобы не дублировались полномочия. И превратить, наконец, местное самоуправление в отдельный вид публичной власти, а не иметь вечно протянутую руку к центру, как это происходит сейчас. Для этого, по мнению Ганущака, необходимо принять ряд законов: об административно-территориальном устройстве, о местном самоуправлении, о местных госадминистрациях, после чего внести соответствующие изменения в бюджетное и налоговое законодательство.

Ведь бюджетное распределение — это краеугольный камень реформы. Без денег на местах ни о какой децентрализации власти и речи быть не может. Как подчеркнула в комментарии АСН эксперт по местному самоуправлению Татьяна Монтян, сейчас 88% бюджетных поступлений остаются в центре и только 12% — идут в регионы. По ее мнению, для начала необходимо изменить пропорции хотя бы на уровне 50 на 50. Чтобы постепенно довести их до среднеевропейских показателей, оставляя заработанные в регионах деньги им.

Польский эксперт Маркиян Желяк в комментарии АСН тоже предложил несколько конкретных шагов. Прежде всего, передать полномочия в местные громады. Во-вторых — передать им деньги и имущество, чтобы они могли эти полномочия реализовать. И в-третьих, укрупнить местные общины. В Польше, например, при населении в 38 млн человек функционируют 2,5 тысячи общин. Украине, по мнению Желяка, вполне достаточно 5 тысяч вместо нынешних 11,5 тыс.  

Когда может быть реализована эта реформа, учитывая, что все сроки, указанные в документах, уже прошли? Многие эксперты, особенно те, которые участвуют в работе Конституционной комиссии, настроены оптимистично. По мнению члена комиссии, известного конституционалиста Виктора Мусияки, если сейчас бросить все остальное и сосредоточиться на главном, можно до середины июня завершить всю черновую работу и вносить необходимые конституционные законы в зал. И если Конституционный Суд даст добро, окончательно можно принять все необходимые законы в сентябре этого года. Как раз накануне местных выборов.

Но опять-таки все упирается в политическую волю. Только ее наличие может дать ответ на вопрос, что происходит в Украине: реальная децентрализация или ее не слишком искусная имитация.