Децентралізація чи імітація?

Уряд укотре задекларував курс на децентралізацію. 15 квітня відбулося друге засідання Конституційної комісії, яка повинна довести справу до пуття. Правда, на думку багатьох експертів, це не вирішення проблеми, а її заговорювання. Адже все, що необхідно для прийняття конституційних змін, у тому числі з децентралізації влади, у ініціаторів реформи є. Потрібно тільки взяти і зробити.

Невиконана концепція

Рік тому, 1 квітня 2014 року Кабінет Міністрів затвердив концепцію децентралізації влади. Ідеологом документа був тодішній віце-прем'єр-міністр Володимир Гройсман. Передбачалося, що протягом 2014-го будуть ухвалені необхідні зміни, в тому числі конституційні, а також низка законів: «Про місцеве самоврядування», «Про добровільне об'єднання територіальних громад», «Про префектури» та інші.

Концепція передбачає трирівневу систему місцевого самоврядування: регіон — район — громада. Облдержадміністрації мають бути ліквідовані, а натомість з'являться префектури, які будуть координувати роботу центральних органів влади. Місцеву виконавчу владу представлятиме виконавчий комітет, сформований облрадою. Схожа система діятиме на рівні району і територіальної громади. У концепції передбачено і бюджетну складову. Частина податкових надходжень повинна бути передана територіальній громаді. Серед них — прибутковий податок.

На реалізацію реформи відвели три роки — з 2015-го по 2017-й. Проте минуло більше року, а з дев'яти пунктів, які містяться в документі, повністю виконано лише один. Два — частково. Решта — не виконано. Так, не внесено зміни до Конституції, які стосуються створення виконавчих органів обласних та районних рад, не розроблено законопроекти щодо впровадження механізму прямого народовладдя, законодавчо не закріплено новий адміністративно-територіальний устрій, не закінчено формування законодавчої бази з питань діяльності органів місцевого самоврядування та виконавчої влади на новій територіальній основі та багато іншого.

По суті, виконано хоч і з запізненням, але тільки один пункт — законодавче забезпечення права територіальних громад на добровільне об'єднання. У лютому цього року був ухвалений Закон «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Правда, експерти вважають його неконституційним і неефективним.

Справедливості заради варто згадати, що у вересні минулого року президент спробував дати старт реформі місцевого самоврядування. У Верховну Раду було внесено законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування»). Проте до розгляду справа так і не дійшла, хоча депутати і встигли внести до нього зміни. Але в жовтні прийшов новий склад ВР, і цей проект остаточно поклали під сукно.

Експерти вважають, що реформу провалено. Причому не тільки тому, що її ініціатори сильно запізнюються вкластися в терміни, які самі ж і встановили. Але й тому, що ніхто фактично в ній не зацікавлений. Політики в Києві воліють залишити все по-старому і під гаслом децентралізації прагнуть зробити все, щоб ще більше зміцнити власну владу. Та й грошей побільше залишити в центрі.

Місцевій владі теж не до реформи. Хоча б тому, що вона передбачає укрупнення громад. На думку консультанта програми «Рада» Бориса Безпалого, місцевим депутатам та головам численних рад це невигідно. Адже чим менше буде громад, тим менше для них потрібно депутатів і голів рад.

Не зацікавлені в реформі і прості українці. Оскільки один із пунктів урядової концепції — провести широку інформаційно-роз'яснювальну роботу з питань місцевого самоврядування — теж провалено. І начебто тема на слуху, але ніхто не проводив досліджень, які б показали ступінь поінформованості та зацікавленості населення в такій реформі.

Втім, надія на Конституційну комісію все ж є. На думку члена комісії, колишнього народного депутата Віктора Мусіяки, багато залежатиме від того, як швидко сформують робочі групи і почнеться реальна робота. Поки що КК визначила три основних блоки щодо змін до Конституції, в тому числі щодо реформи місцевого самоврядування.

Рівняння на сусіда

Зустрічаючись із президентом Польщі Броніславом Коморовським у Києві, прем'єр Арсеній Яценюк ще раз повторив, що Україні потрібно використовувати польський досвід, у тому числі для реформування місцевого самоврядування. «Нашу адміністративну і політичну реформи ми хочемо робити за польським зразком, і, сподіваюся, що українська Конституційна комісія в найкоротші терміни внесе зміни до Конституції», — підкреслив Яценюк.

Що ж, представники братнього народу охоче надають будь-яку допомогу в організації та проведенні реформ, готові поділитися досвідом. Тим більше що поляки пам'ятають власну реформу місцевого самоврядування. Вона не була легкою та швидкою, проходила в кілька етапів і наштовхувалася то на опір політиків і місцевих властей, то на невдоволення самих поляків.

Так, уперше реформувати свою систему самоврядування поляки почали ще в 1989 році. Тоді уряд Анни Сухоцької спробував упровадити самоврядування повітів, а Сейм ухвалив Закон «Про відносини між виконавчою і законодавчою владою в РП» — так звану Малу Конституцію. Правда, через рік Сейм проголосував за вотум недовіри уряду, тодішній президент Лех Валенса розпустив парламент, а після перемоги лівих на дострокових виборах реформа самоврядування застопорилася.

Приступити до другого етапу реформи поляки змогли тільки після того, як у 1997 році була ухвалена нова Конституція Польщі. Через рік після цього почалося законодавче забезпечення реформування місцевого самоврядування. У вересні 1998 року відбулися перші вибори на всі три рівні територіального самоврядування. А стартом нової системи організації самоврядування в Польщі вважають 1 січня 1999 року. За цей час у рамках реформи було ухвалено близько 200 законів — великих і поменше.

Як стверджує Маркіян Желяк, польський фахівець із місцевого самоврядування, який нині очолює київський офіс Фонду міжнародної солідарності і допомагає українському уряду в децентралізації, поляки починали свої реформи у трьох напрямках — законодавчому, організаційному та громадському. Якщо з першими двома все більш-менш ясно, на реалізацію третього знадобилося багато часу і терпіння. Адже потрібно було не тільки переконати представників місцевої влади, що після укрупнення територіальних одиниць їх залишиться вдвічі менше, але й перекваліфікувати величезну кількість управлінців. Так, на момент початку реформи в Польщі понад 110 тисяч осіб були депутатами місцевих рад. Цю кількість потрібно було скоротити до 55 тисяч і перенавчити їх. Усього, за оцінками фахівців, під час проведення реформи були перекваліфіковані близько 300 тисяч осіб. Плюс близько 50 тисяч суб'єктів повинні були перейти у власність гмін.

Для координації цієї роботи було створено Інститут уповноваженого уряду з питань реформи. Його повноваження прирівнювалися до рангу держсекретаря: у нього був свій апарат, і він мав право втручатися в роботу різних міністерств.

У результаті Польща домоглася, чого хотіла, за рахунок ресурсів — фінансових, майнових, кадрових та інших, які були зосереджені в розпорядженні центральної влади, збільшено ресурси місцевих властей. Крім того, змінився територіальний устрій держави, стала більш ефективною система управління та бюджетного розподілу. Тепер польські партнери готові допомогти зробити те ж саме у нас. І в набагато більш стислі терміни.

Питання політичної волі

Кореспондент АСН опитав із десяток експертів, які розбираються в місцевому самоврядуванні або самі входять до Конституційної комісії, котра займається розробкою реформи. Всі вони — хто обережно, хто прямо — твердять про одне: всі інструменти, необхідні для проведення реформи, у влади є. Для її реалізації потрібен не новий численний і громіздкий орган, а політична воля до змін. Іншими словами: внести потрібні закони до порядку денного, взяти і проголосувати.

За словами Юрія Ганущака, головна суть реформи має полягати в тому, щоб відокремити державу від місцевого самоврядування. Щоб не дублювалися повноваження. І перетворити, нарешті, місцеве самоврядування на окремий вид публічної влади, а не мати вічно простягнуту руку до центру, як це відбувається зараз. Для цього, на думку Ганущака, необхідно ухвалити низку законів: про адміністративно-територіальний устрій, про місцеве самоврядування, про місцеві держадміністрації, після чого внести відповідні зміни до бюджетного та податкового законодавства.

Адже бюджетний розподіл — це наріжний камінь реформи. Без грошей на місцях ні про яку децентралізації влади не може і йтися. Як підкреслила в коментарі АСН експерт із місцевого самоврядування Тетяна Монтян, зараз 88% бюджетних надходжень залишаються в центрі і тільки 12% — ідуть у регіони. На її думку, для початку необхідно змінити пропорції хоча б на рівні 50 на 50. Щоб поступово довести їх до середньоєвропейських показників, залишаючи зароблені в регіонах гроші їм.

Польський експерт Маркіян Желяк у коментарі АСН теж запропонував кілька конкретних кроків. Перш за все, передати повноваження в місцеві громади. По-друге — передати їм гроші та майно, щоб вони могли ці повноваження реалізувати. І по-третє, укрупнити місцеві громади. У Польщі, наприклад, при населенні в 38 млн осіб функціонують 2,5 тисячі громад. Україні, на думку Желяка, цілком достатньо 5 тисяч замість нинішніх 11,5 тис.

Коли може бути реалізована ця реформа, враховуючи, що всі терміни, зазначені в документах, вже минули? Багато експертів, особливо ті, які беруть участь у роботі Конституційної комісії, налаштовані оптимістично. На думку члена комісії, відомого конституціоналіста Віктора Мусіяки, якщо зараз кинути все інше і зосередитися на головному, можна до середини червня завершити всю чорнову роботу і вносити необхідні конституційні закони в зал. І якщо Конституційний Суд дасть добро, остаточно можна ухвалити всі необхідні закони у вересні цього року. Якраз напередодні місцевих виборів.

Але знову-таки все впирається в політичну волю. Тільки її наявність може дати відповідь на запитання, що відбувається в Україні: реальна децентралізація або її не надто майстерна імітація.