Владимир Лапа: Есть риск, что система госконтроля пищевой продукции будет поставлена на переоценку ЕС

О создании одного контролирующего органа в сфере продовольствия вместо нескольких коррумпированных, переходе с громоздкой советской системы на европейскую, смене правил игры на этом рынке говорят с 2014 года. Наконец-то процесс подошел к логическому завершению — Госпродпотребслужба создана и на её деятельность в бюджете выделены деньги. Почему так надолго затянулся процесс? Какими будут первые шаги руководства службы? Каких новаций ожидать бизнесу и потребителям от реформирования системы? Об этом, а также о сложностях и угрозах трансформаций — читайте в эксклюзивном интервью АСН с главой Госпродпотребслужбы Владимиром Лапой.

— Владимир Иванович, Госпродпотребслужба должна была заработать 1 марта. Сегодня уже середина апреля, а служба еще не функционирует. В чем задержка и когда ожидать полноценной работы?

— Процесс создания службы не из простых. Из глобального – вопрос финансирования. Отработка параметров финансирования с Минфином, принятие распоряжения Кабмином, согласование его бюджетным комитетом Верховной рады. На все это ушло больше двух месяцев.

Сейчас распоряжение Кабмина о начале работы службы уже принято — и она полноценно заработала на уровне центрального аппарата. 20 апреля планируем запустить теруправления вместо региональных представительств Госветфитослужбы, Госпотребинспекции, Госценинспекции, которые ликвидируются и реорганизуются. По моим оценкам, на процедуры, связанные с реорганизацией и ликвидацией госорганов (перевод людей, инвентаризацию, фискальную проверку и т.д.), понадобится два-три месяца. Но главное — служба уже работает и это не отобразиться на её работе.

— Как случилось, что в госбюджете на 2016 год не предусмотрели финансирования на Госпродпотребслужбу? Ведь все знали, что служба создается…

— Если честно, просто не успели. Последние две недели перед Новым годом бюджет перекраивался. Параллельно нарабатывались изменения в Налоговый кодекс. В этом формате было сложно коммуницировать о выделении финансирования Госпродпотребслужбы отдельной строкой. Кроме того, мы не хотели спешить, чтобы правильно просчитать финансовые потребности службы. Финансирование составляет свыше миллиарда гривен (!). Но это не только зарплата, а и финансирование бюджетных учреждений, которые участвуют в системе контроля, причем частично через спецфонд. Сейчас открываем сеть счетов региональных органов службы в Госказначействе, и уже в апреле сотрудники получат зарплату в Госпродпотребслужбе.

— Вы уже проводили аудит своих помещений по Украине?

— Пока что поручили руководителям терорганов предоставить нам информацию, что имеем в наличии. По имеющимся данным, ситуация в регионах разная. В 30% областей есть помещения, в некоторых объединить службу в одном помещении будет сложно, придется на переходном этапе использовать по два-три помещения, а в ряде областей придется решать вопрос с их поиском, так как ранее их арендовали. В любом случае имущественный аудит — один из наших приоритетов. Планируем провести его в ближайшие три месяца.

— А что планируете делать с имеющейся сетью лабораторий и ветлечебниц. Слышала, в парламенте зарегистрирован законопроект о передаче их в частные руки...

— Это сложный вопрос. 450 аккредитованных лабораторий в Украине — непозволительная роскошь. Мы физически не сможем их оборудовать и аккредитовать в рамках существующего финансирования. Оптимизация сети однозначно нужна. Тем более она построена странным образом. У нас одновременно работает три модели функционирования ветбольниц и лабораторий: лечебно-диагностические центры, аккредитованные лабораторные центры и диагностические кабинеты, а также есть области, где в каждом районе по лаборатории. Нам предстоит выбрать единую оптимальную модель по результатам аудита лабораторной сети и ветлечебниц.

Исходя из этого, часть объектов будем предлагать к приватизации или отдавать трудовому коллективу в аренду с правом выкупа. У государства должен остаться только инструментарий, позволяющий эффективно исполнять функции. Частично будем делегировать полномочия по лабораторным исследованиям частным лабораториям. Инструмент уполномоченных лабораторий уже законодательно предусмотрен в сфере пищевой безопасности. Сейчас утверждаем с центральными органами его критерии и нарабатываем ряд законодательных изменений, которые позволят системе быть эффективной и минимально обременительной.

Предстоит также решить проблему с финансированием гослабораторий и ветклиник. Сегодня управление совершается через сеть Госпродпотребслужбы, а финансируется за счет местных бюджетов. В большинстве областей с этим нет проблем, но с некоторыми сложно коммуницировать на эту тему. Кроме того, надо будет решить законодательно вопрос противоэпизоотического контроля на территориях, где будут частные лаборатории и клиники. Чтобы не было так, что отдадим в частные руки клиники, а они не захотят потом участвовать в противоэпизоотических мероприятиях в случае выявления на их территориях африканской чумы или других заболеваний у животных. Трансформация системы – это определенные риски и угрозы для населения. Наша задача – минимизировать эти риски. По моим прогнозам, количество лабораторий сократиться больше чем вдвое. Другие учреждения останутся в статусе диагностических центров или веткабинетов.

— Какой штат службы? И сколько людей окажутся на бирже труда в связи с реорганизацией и ликвидацией четырех госорганов?

— Граничная численность штата службы — 10 тысяч 150 работников. Это на 35% меньше, чем работало ранее в органах, которые ликвидируются и реорганизуются. Но уже сегодня там 10 тысяч работников, а не 13,5 тысячи. Люди не выдержали длительного подвешенного состояния (реформа началась в сентябре 2014-го), неопределенности и уволились, так и не дождавшись создания новой службы и перевода. К сожалению, у нас нет возможности формировать новый штат, как это делала Нацполиция, обучая, аттестуя и набирая с нуля персонал. Мы должны предложить работу по переводу оставшимся. Но мы постараемся за счет перестановок по вертикали подтянуть с помощью социальных лифтов молодых и квалифицированных сотрудников. Дать им шанс для развития и роста, чего не было ранее. Планируем провести конкурсы на руководящие должности в обл- и райуправлениях.

— Какая средняя зарплата сегодня в службе?

— 2800 гривен для терорганов.

— Не боитесь, что из-за низких зарплат подчиненные начнут зарабатывать на жизнь взятками? Тем более учитывая коррупционный имидж структур, из которых слепили службу…

— Есть такие опасения, но мы сделаем все, чтобы не допустить этого. Сейчас работаем, чтобы обеспечить прозрачное регулирование, наладить внутренний контроль и коммуникацию с силовыми органами для обеспечения неотвратимости наказания провинившихся. Ну и, конечно же, планируем мотивировать сотрудников через надбавки и премирования. Правда, согласно новой редакции закона «О госслужбе», тут сильно не разгонишься, премия не должна превышать 30% зарплаты. Чтобы решить этот вопрос, обратились за помощью к донорам. Рассчитываем на помощь в 120 миллионов гривен, или 4-5 миллионов долларов. Тогда сможем ежемесячно доплачивать каждому работнику по тысяче гривен к зарплате. Это одна из позиций, по которой ждем поддержки Запада.

Кроме того, планируем максимально автоматизировать систему проверок и уменьшить субъективизм инспекторов. По основным видам продукции, которые производятся в Украине, будут утверждены чек-листы с перечнем обязательных для проверки показателей. Второй шаг, который хотим внедрить, — обеспечить видеофиксацию процесса проверки. Будем обращаться к международным донорским институтам за помощью для обеспечения службы необходимым оборудованием. Как показывает практика Нацполиции — это очень правильный подход. Мы заинтересованы в максимальной объективности и новом имидже службы. Понимаем, что если не сделаем этого за год-полтора, то потом будет намного сложнее доказывать и осуществлять реформу.

Мы заинтересованы в максимальной объективности и новом имидже службы

— На какую ещё помощь доноров рассчитываете и по каким направлениям?

— Мы наработали список из 18 позиций, начиная с тренингов, аттестации, повышения квалификации персонала, проведения аудитов и заканчивая переоборудованием лабораторной сети с их аккредитацией. На прошлой неделе встречались с представителями ЕС, Посольства США, разных донорских проектов, которые работают в Украине, некоторых стран-доноров. В рамках проектов ЕС запланировали проведение тренингов, получили поддержку экспертов по кадровому и финансовому менеджменту. Это госзакупки, подключение к системе «Прозоро», улучшение культуры использования бюджетных денег, в предыдущие годы с этим были большие проблемы. Сегодня 30-40% позиций по институциональному развитию мы уже закрываем за счет доноров. Суммы не готов назвать. Договорились, что в ближайшее время доноры изучат наше видение и определятся, кто и по какому направлению сможет помочь.

— Когда вы были гендиректором Украинского клуба аграрного бизнеса и замминистра аграрной политики, всегда выступали за дерегуляцию. А недавно в одном из интервью в роли главы Госпродпотребслужбы заявили: «Мы заигрались в дерегуляцию». Почему так радикально поменяли мнение?

-Считаю, что 90% шагов в дерегуляции были сделаны правильно. Но где-то все же были перегибы. Приведу конкретный пример в случае со вспышкой африканской чумы. Наши инспекторы во время обходов сельских подворий с целью ликвидации носителей болезни выявляют маленькие, но полноценные фермы на 200 свиней. А мы, как компетентный орган контроля, про эти фермы ничего не знаем. Как минимум тут нарушение законодательства о идентификации скота. Люди не понимают, что это в их интересах. И вопрос не в том, чтобы приходить и проверять, а в том, чтобы понимать состояние животноводства на случай, если возникает заболевание. Поэтому будем предлагать определенные шаги на уровне регулирования через утверждение ветеринарно-санитарных требований к свинарским хозяйствам, и у инспекторов должны быть полномочия их проверять.

В тоже время в некоторых сферах нужна более сбалансированная модель контроля. К примеру, при экспорте фуражного зерна сейчас выдается ветсертификат на каждые 500 тонн. Это создает проблемы экспортерам. Поэтому мы будем инициировать выдачу ветсертификата на трюм или небольшое судно. Это в несколько раз уменьшит расходы экспортеров на проведение исследования для выдачи ветсертификата. Кроме того, у бизнеса появилась возможность независимых исследований продукции при экспорте-импорте, например, отбирать и передавать третий образец продукции в любую аккредитованную лабораторию ЕС. Если результаты нашей и европейской лабораторий не совпадут, будет проводиться расследование и будем разбираться, кто и где злоупотребляет. Это те вещи, которые выстраивают систему эффективного госконтроля, которая будет максимально дружелюбной для бизнеса. Госконтроль никогда никому не нравился. Но речь идет о безопасности продукции, о жизни и здоровье людей, о благополучной эпизоотической ситуации. В некоторых ситуациях без ужесточения не обойтись.

Речь не идет о радикальном откате в дерегуляции, а о возможности эффективно выполнять свои функции с точки зрения минимально необходимого набора госконтроля.

Речь не идет о радикальном откате в дерегуляции

— А в каких еще сферах есть перегибы? Просто хочется понимать, где ждать изменений правил игры…

— К примеру, мы не имеем полномочий прийти и проверить ветаптеки. А это неправильно, как показала недавняя скандальная история с остановкой экспорта украинского меда в Чехию. Оказалось, что у нас в аптеках часто продается контрафактная продукция, в том числе из РФ. Именно такую купил производитель меда. Она оказалась с антибиотиками, а это запрещено в лекарствах для пчел. Это системная проблема, поскольку использование антибиотиков для пчел запрещено и в Украине, и небольшой производитель меда, покупая лекарства, должен быть уверен в том, что вся реализуемая продукция отвечает национальным и международным требованиям.

По данным экспертов и субъектов рынка, увеличилось количество контрафактной продукции и на рынке агрохимии в связи с отменой лицензирования. Это проблема, потому что может нести угрозу, в том числе с точки зрения безопасности выращенной продукции. Ликвидация лицензий не привела к коллапсу. И мы не намерены инициировать их восстановление. Но, возможно, следует ставить вопрос о декларативном принципе объемов производства, соблюдении учета пестицидов и агрохимикатов на складах, проверках по определенным критериям риска и внеплановых проверках в случае наличия сигналов, например от стран-соседей при внешней торговле. Думаю, за год-два можно навести порядок в этой сфере.

— Как я поняла из интервью «Европейской правде», сегодня вы выступаете за проверки бизнеса, даже без предупреждения. А как быть с мораторием на такие проверки?

— По мораторию неоднозначная ситуация. МЭРТ и Минюст считают, что запрет не действует, а Госпредпринимательство — что действует. Для меня один из основных вызовов не в том, чтобы добиться отмены моратория на проверки де-юре или де-факто, а в том, чтобы обеспечить максимально объективную процедуру проверки. Сегодня основная проблема в том, что на уровне разъяснения госорганов — одна ситуация, а на уровне судов — другая. Некоторые суды принимают сторону органов контроля, и в принципе выйти на проверку не проблема. Я думаю, что по наиболее кричащим ситуациям будем возобновлять проверки по мере того, как будет расти их эффективность. Для нас это особенно важно с точки зрения признания нашей системы госконтроля пищевой продукции такой, что отвечает европейским требованиям. Если этого не произойдет, есть риск, что наша система будет поставлена на переоценку ЕС и другими торговыми партнерами. Потому что есть закон и он должен выполняться. Если на законодательном уровне все принято правильно, но выполнять нет возможности, возникает вопрос: эффективно ли работает система безопасности продукции? Нам бы не хотелось прийти к такой ситуации. Это принципиально важно для нас с точки зрения экспорта и выхода на новые рынки с продукцией пищепрома.

Для меня один из основных вызовов — не отмена моратория на проверки бизнеса де-юре или де-факто, а обеспечение максимально объективной процедуры проверки

— Штрафы будут увеличиваться?

— На данном этапе однозначно не будем инициировать увеличение штрафов. Надо как минимум год поработать, посмотреть тенденции и категории нарушений, насколько размер штрафов позволяет мотивировать нарушителей к их ликвидации.

— Насколько увеличилось количество некачественных продуктов в торговых сетях за время реформирования системы и моратория на проверки бизнеса?

— Тут надо различать две вещи — качество и безопасность. Вопрос качества — это вопрос коммуникаций между производителем и потребителем. Ты можешь продавать менее качественную продукцию дешевле, более качественную — дороже. Для государства критично важно, чтобы производитель должным образом информировал о ней потребителя. На каждой продукции есть состав, и когда на этикетке пишется «сливочное масло», то внутри должно быть масло сливочное, а не пальмовое. Это нарушение прав потребителей. На такие случаи мы собираемся системно реагировать.

По информации с рынка, за последние два года количество подмены продукции только по маслу увеличилось до 50%. Это не значит, что продукция некачественная, это значит, что под этикеткой не то, что на ней обозначено.

Что же касается безопасности, то наша система контроля эволюционирует и мы переходим от громоздкой и сложной советской системы тотального контроля на каждом предприятии к европейской модели. Речь идет о внедрении на предприятиях системы безопасности НАССР. Это значит, что на выходе риск получения небезопасной продукции минимизирован. Есть определенные контрольные точки и набор показателей производства, хранения, реализации, которые должны соблюдаться, чтобы на выходе потребитель получил продукцию, отвечающую всем требованиям.

На данном этапе однозначно не будем инициировать увеличение штрафов

— Когда, по вашим прогнозам, произойдет полный переход предприятий на европейскую модель контроля?

— С 2017 года систему НАССР обязательно должен внедрить крупный бизнес, а до 2019 года — все хозяйствующие субъекты (не только производители, а и операторы пищевого рынка, реализаторы, логисты). Конечно, не все идет гладко. Потому что это довольно глобальные и радикальные изменения. Но сегодня уже реализовано 30-40% необходимых системных изменений. Через новую редакцию закона «Об основных принципах и требованиях к безопасности и качеству пищевых продуктов» объединены ветеринарная и санитарная составляющие, что отвечает современным требованиям. Сейчас к рассмотрению во втором чтении готовится законопроект «О госконтроле, который осуществляется с целью проверки соответствия законодательству о безопасности и качестве пищевых продуктов и кормов, здоровья и благополучия животных». Если его примут, закроем половину необходимых базовых изменений.

Правительством также утверждена Стратегия адаптации законодательства в сфере санитарных и фитосанитарных мероприятий, и там есть пошаговый план до 2021 года, начиная с обеспечения благополучия животных при содержании и забое, заканчивая ГМО. Реализация Стратегии — это тоже достаточно серьезный вызов для Украины.

— Система НАССР — довольно дорогое удовольствие…

— Чтобы уменьшить финансовую нагрузку на бизнес, мы говорим не о сертификации, а о внедрении принципов НАССР на предприятиях. То есть не обязательно нанимать компанию, которая будет проводить аудит и выдаст сертификат, что вы работаете по системе НАССР. Но надо иметь специалиста, ответственного за менеджмент безопасности, консультанта, который придет и посоветует, какие показатели фиксировать и что менять в производстве, чтобы все соответствовало НАССР. Инспектора же будут смотреть, работает система безопасности или нет.

— Есть данные, сколько предприятий уже внедрило систему НАССР?

— Точные цифры будем знать уже в 2017 году, когда начнем проверять предприятия на наличие НАССР. Знаю, что пять лет назад работало около 3% предприятий. Сейчас, по моим оценкам, эта цифра не больше 5-7%. Как правило, это большие предприятия, которые работают на экспорт.

— Что будет с большими предприятиями, которые не введут систему НАССР с 2017 года?

— На начальной стадии будут замечания и штрафы. Но если требования закона не соблюдаются и есть риск попадания на рынок небезопасной продукции, то предусмотрены санкции, вплоть до отзыва эксплуатационных разрешений (через суд), что фактически будет означать остановку предприятия.

— Когда ожидаете возобновления экспорта яиц в Израиль?

— Около трех недель назад отправили запрос израильской ветслужбе, на прошлой неделе они попросили прислать детали мониторинга сальмонеллеза. Сейчас готовим ответ. Перед этим было два месяца затишья. Идет рабочий процесс согласования позиций. Оптимистический прогноз – через 1-2 месяца на уровне документов. Пессимистический – через полгода. Самый худший вариант — если они захотят еще раз приехать и посмотреть эффективность контроля. Такой вариант тоже не исключен.

— От Госпродпотребслужбы многое зависит в сфере экспорта, по каким товарным группам и с какими странами ведете сейчас переговоры?

— В работе Госпродпотребслужбы около 20-30 стран по разным видам продукции. Как правило, речь идет о продукции животноводства. Сложно представить, но бизнес сейчас заинтересован в экспорте в Японию, Мексику, ЮАР, африканские и арабские страны. В сфере приоритетов — Китай.

Планируем в мае на встрече МЭБа отработать 15-16 двусторонних встреч. Также рассчитываем в текущем году на визит в Китай для коммуникации с их компетентным органом. Сейчас ведем дискуссии с КНР относительно черешни, мяса птицы, говядины, ожидаем согласование по подсолнечному шроту. В ближайшее время будем работать над расширением перечня украинских предприятий, которым разрешен доступ на рынок ЕС с молочной продукцией и мясом птицы. Рассчитываем, что найдем общий язык с евроколлегами о начале аудита по мясу говядины. По свинине сейчас отрабатываем с бизнесом и международными партнерами изменения, которые позволят внедрить так называемые «компартменты» — территории с благополучной эпизоотической ситуацией, откуда может быть разрешен экспорт, даже если в какой-то части страны будут вспышки какого-то заболевания. К сожалению, случаи заболевания африканской чумой у нас продолжаются. На прошлой неделе было два случая в Одесской области. Это вопрос двустороннего интереса – наши подходы воспринимают при экспорте, мы – при импорте.

Когда говорим о службе, как правило, речь идет о контроле, проверках, штрафах. Тогда как в любой стране мира такая служба — это серьезный барьер для доступа на внутренний рынок чужой продукции с одной стороны и серьезный ресурс для захода на рынки других стран с другой. Мы собираемся делать акцент на этой деятельности. Ведь, к сожалению, доходы потребителей в Украине не растут и вряд ли будут расти высокими темпами в ближайшие месяцы или даже годы. Поэтому развивать производство бизнес сможет только за счет увеличения экспорта. А увеличение экспорта — это открытие рынков.

Чтобы работать эффективно в этом направлении нам надо укрепить международный отдел как минимум десятью молодыми специалистами, знающими иностранные языки, готовыми работать в жестком графике, развиваться и открывать новые рынки. Пользуясь случаем, хотел пригласить к нам такую молодежь. Мы не обещаем больших зарплат, но это точно будет хорошая школа.

— Кстати, а какими функциями наделена Госпродпотребслужба, чтобы люди знали и не путались?

— Это контроль безопасности пищевой продукции, ветеринария, фитосанитария, карантинный контроль растениеводства, контроль в сфере семеноводства и охраны прав на сорта растений, многокомпонентная защита прав потребителей, включая рыночный надзор, а также контроль в сфере регулируемых цен.

— Интересно, ранее вы выступали против ценового регулирования, а теперь это входит в ваши обязанности?

— Напросился (смеется). Моя позиция, как эксперта и просто человеческая, не изменилась. Считаю, что контроль в сфере ценового регулирования не эффективен. Он не снимает роста цен при резкой девальвации. При этом бизнес несет потери и вынужден подавать расчеты в случае повышения цен на контролируемый продукт более чем на 1% в месяц. Возможно, стоит оставить ценовое регулирование на нескольких наиболее критических позициях, но в целом его нужно сужать. Я не боюсь поднимать вопрос о сужении полномочий, как и об их расширении. Главное, чтобы это было обоснованно и воспринималось обществом и бизнесом.

Я не боюсь поднимать вопрос о сужении полномочий, как и об их расширени

— Вы будете на правительство выходить с таким предложением?

— Это прерогатива Минэкономразвития, органа, который формирует политику в сфере ценового регулирования. Функция Госпотребслужбы — контроль. Мы коммуницируем и, разумеется, свою позицию выражаем. Насколько мне известно, МЭРТ уже отработало проект правительственного постановления о сужении сферы ценового регулирования. Сейчас документ находится на рассмотрении Кабмина.

— Какие виды продукции могут вывести из под государственного ценового регулирования?

— Речь идет об отмене декларирования и о сужении как минимум на 50% перечня видов продукции, которые подпадают под государственное ценовое регулирование. По конкретным позициям все же лучше дождаться решения Кабинета Министров.