Володимир Лапа: Є ризик, що система держконтролю харчової продукції буде поставлена на переоцінку ЄС

Про створення одного контролюючого органу у сфері продовольства замість кількох корумпованих, перехід із громіздкої радянської системи  на європейську, зміну правил гри на цьому ринку говорять із 2014 року. Нарешті процес підійшов до логічного завершення - Держпродспоживслужба створена і на її діяльність у бюджеті виділено гроші. Чому так затягнувся процес? Якими будуть перші кроки керівництва служби? Яких новацій очікувати бізнесу і споживачам від реформування системи? Про це, а також про труднощі і загрози трансформацій - читайте в ексклюзивному інтерв'ю АСН з головою Держпродспоживслужби Володимиром Лапою.

— Володимире Івановичу, Держпродспоживслужба мала розпочати роботу 1 березня. Сьогодні вже середина квітня, а служба ще не функціонує. У чому затримка і коли очікувати повноцінної роботи?

— Процес створення служби не з простих. З глобального - питання фінансування. Відпрацювання параметрів фінансування з Мінфіном, ухвалення розпорядження Кабміном, узгодження його бюджетним комітетом Верховної Ради. На все це пішло більше двох місяців.

Зараз розпорядження Кабміну про початок роботи служби вже ухвалено - і вона повноцінно запрацювала на рівні центрального апарату. 20 квітня плануємо запустити теруправління замість регіональних представництв Держветфітослужби, Держспоживінспекції, Держцінінспекції, що ліквідуються та реорганізуються. За моїми оцінками, на процедури, пов'язані з реорганізацією та ліквідацією держорганів (переведення людей, інвентаризацію, фіскальну перевірку тощо), потрібно два-три місяці. Головне – служба вже працює і це не відобразиться на її роботі.

— Як сталося, що в держбюджеті на 2016 рік не передбачили фінансування на Держпродспоживслужбу? Адже всі знали, що служба створюється...

— Якщо чесно, просто не встигли. Останні два тижні перед Новим роком бюджет перекроювати. Паралельно напрацьовувалися зміни до Податкового кодексу. У цьому форматі було складно комунікувати про виділення фінансування Держпродспоживслужби окремим рядком. Крім того, ми не хотіли поспішати, щоб правильно прорахувати фінансові потреби служби. Фінансування становить більше мільярда гривень (!). Але це не тільки зарплата, а й фінансування бюджетних установ, які беруть участь у системі контролю, причому частково через спецфонд. Зараз відкриваємо мережу рахунків регіональних органів служби в Держказначействі, і вже у квітні працівники отримають зарплату в Держпродспоживслужбі.

— Ви вже проводили аудит своїх приміщень по Україні?

— Поки що доручили керівникам терорганів надати нам інформацію. За наявними даними, ситуація в регіонах різна. У 30% областей є приміщення, в деяких об'єднати службу в одному приміщенні буде складно, доведеться на перехідному етапі використовувати по два-три приміщення, а в ряді областей доведеться розв’язувати питання з їх пошуку, бо раніше їх орендували. У будь-якому випадку майновий аудит - один із пріоритетів. Плануємо провести його в найближчі три місяці.

— А що плануєте робити з наявною мережею лабораторій і ветлікарень. Чула, в парламенті зареєстровано законопроект про передачу їх у приватні руки...

— Це складне питання. 450 акредитованих лабораторій в Україні - недозволена розкіш. Ми фізично не зможемо їх обладнати і акредитувати в рамках існуючого фінансування. Оптимізація мережі однозначно потрібна. Тим більше вона побудована дивним чином. У нас одночасно працює три моделі функціонування ветлікарні і лабораторій: лікувально-діагностичні центри, акредитовані лабораторні центри і діагностичні кабінети, а також є області, де в кожному районі по лабораторії. Нам належить вибрати єдину оптимальну модель за результатами аудиту лабораторної мережі та ветлікарень.

Виходячи з цього, частину об'єктів будемо пропонувати до приватизації або віддавати трудовому колективу в оренду з правом викупу. У держави повинен залишитися тільки інструментарій, що дозволяє ефективно виконувати функції. Частково будемо делегувати повноваження щодо лабораторних досліджень приватним лабораторіям. Інструмент уповноважених лабораторій уже законодавчо передбачений у галузі харчової безпеки. Зараз затверджуємо з центральними органами його критерії та напрацьовуємо низку законодавчих змін, які дозволять системі бути ефективною і мінімально обтяжливою.

Належить також розв’язати проблему з фінансуванням держлабораторій і ветлікарень. Сьогодні керівництво здійснюється через мережу Держпродспоживслужби, а фінансується за рахунок місцевих бюджетів. У більшості областей з цим немає проблем, але з деякими складно комунікувати на цю тему. Крім того, треба буде розв’язати законодавчо питання протиепізоотичного контролю на територіях, де будуть приватні лабораторії та клініки. Щоб не було так, що віддамо в приватні руки клініки, а вони не захочуть потім брати участь у протиепізоотичних заходах у разі виявлення на їхніх територіях африканської чуми або інших захворювань у тварин. Трансформація системи - це певні ризики і загрози для населення. Наше завдання - мінімізувати ці ризики. За моїми прогнозами, кількість лабораторій скоротитися більш ніж удвічі. Інші установи залишаться в статусі діагностичних центрів або веткабінетів.

— Який штат служби? І скільки людей опиняться на біржі праці через реорганізацію та ліквідацію чотирьох держорганів?

— Гранична чисельність штату служби - 10 тисяч 150 працівників. Це на 35% менше, ніж працювало раніше в органах, які ліквідуються і реорганізуються. Але вже сьогодні там 10 тисяч працівників, а не 13,5 тисячі. Люди не витримали тривалого підвішеного стану (реформа почалася у вересні 2014-го), невизначеності і звільнилися, так і не дочекавшись створення нової служби та переведення. На жаль, у нас немає можливості формувати новий штат, як це робила Нацполіція, навчаючи, атестуючи і набираючи з нуля персонал. Ми повинні запропонувати роботу за переведенням тим, хто залишився. Але ми постараємося за рахунок перестановок по вертикалі підтягнути за допомогою соціальних ліфтів молодих і кваліфікованих працівників. Дати їм шанс для розвитку і зростання, чого не було раніше. Плануємо провести конкурси на керівні посади в обл- і райуправліннях.

— Яка середня зарплата сьогодні в службі?

— 2800 гривень для терорганів.

— Не боїтеся, що через низькі зарплати підлеглі почнуть заробляти на життя хабарами? Тим більше з огляду на корупційний імідж структур, із яких зліпили службу...

— Є такі побоювання, але ми зробимо все, щоб не допустити цього. Зараз працюємо, щоб забезпечити прозоре регулювання, налагодити внутрішній контроль і комунікацію з силовими органами для забезпечення невідворотності покарання винних. Ну і, звичайно ж, плануємо мотивувати працівників через надбавки і преміювання. Щоправда, згідно з новою редакцією закону «Про держслужбу», тут сильно не розженешся, премія не повинна перевищувати 30% зарплати. Щоб розв’язати це питання, звернулися за допомогою до донорів. Розраховуємо на допомогу в 120 мільйонів гривень, або 4-5 мільйонів доларів. Тоді зможемо щомісяця доплачувати кожному працівникові по тисячі гривень до зарплати. Це одна з позицій, за якою чекаємо підтримки Заходу.

Крім того, плануємо максимально автоматизувати систему перевірок і зменшити суб'єктивізм інспекторів. За основними видами продукції, які виробляються в Україні, будуть затверджені чек-листи з переліком обов'язкових для перевірки показників. Другий крок, який хочемо впровадити, - забезпечити відеофіксацію процесу перевірки. Будемо звертатися до міжнародних донорських інституцій за допомогою для забезпечення служби необхідним обладнанням. Як показує практика Нацполіції - це дуже правильний підхід. Ми зацікавлені в максимальній об'єктивності і новому іміджі служби. Розуміємо, що якщо не зробимо цього за рік-півтора, то потім буде набагато складніше доводити і здійснювати реформу.

Ми зацікавлені в максимальній об'єктивності і новому іміджі служби

— На яку ще допомогу донорів розраховуєте і за якими напрямами?

— Ми напрацювали список із 18 позицій, починаючи з тренінгів, атестації, підвищення кваліфікації персоналу, проведення аудитів і закінчуючи переобладнанням лабораторної мережі з їхньою акредитацією. Минулого тижня зустрічалися з представниками ЄС, Посольства США, різних донорських проектів, які працюють в Україні, деяких країн-донорів. В рамках проектів ЄС запланували проведення тренінгів, отримали підтримку експертів з кадрового та фінансового менеджменту. Це держзакупівлі, підключення до системи «Прозоро», поліпшення культури використання бюджетних грошей, в попередні роки з цим були великі проблеми. Сьогодні 30-40% позицій з інституційного розвитку ми вже закриваємо за рахунок донорів. Суми не готовий назвати. Домовилися, що найближчим часом донори вивчать наше бачення і визначаться, хто і з якого напряму зможе допомогти.

— Коли ви були гендиректором Українського клубу аграрного бізнесу і заступником міністра аграрної політики, завжди виступали за дерегуляцію. А нещодавно в одному з інтерв'ю в ролі голови Держпродспоживслужби заявили: «Ми загралися в дерегуляцію». Чому так радикально змінили думку?

— Вважаю, що 90% кроків у дерегуляції було зроблено правильно. Але все одно десь були перегини. Наведу конкретний приклад у випадку зі спалахом африканської чуми. Наші інспектори під час обходів сільських подвір'їв із метою ліквідації носіїв хвороби виявляють маленькі, але повноцінні ферми на 200 свиней. А ми, як компетентний орган контролю, про ці ферми нічого не знаємо. Як мінімум тут порушення законодавства про ідентифікацію худоби. Люди не розуміють, що це в їхніх інтересах. І питання не в тому, щоб приходити і перевіряти, а в тому, щоб розуміти стан тваринництва на випадок, якщо виникає захворювання. Тому будемо пропонувати певні кроки на рівні регулювання через затвердження ветеринарно-санітарних вимог до свинарських господарств, і у інспекторів повинні бути повноваження їх перевіряти.

Водночас у деяких галузях потрібна більш збалансована модель контролю. Наприклад, при експорті фуражного зерна зараз видається ветсертифікат на кожні 500 тонн. Це створює проблеми експортерам. Тому ми будемо ініціювати видачу ветсертифіката на трюм або невелике судно. Це в кілька разів зменшить витрати експортерів на проведення дослідження для видачі ветсертифіката. Крім того, у бізнесу з'явилася можливість незалежних досліджень продукції при експорті-імпорті, наприклад, відбирати і передавати третій зразок продукції у будь-яку акредитовану лабораторію ЄС. Якщо результати нашої і європейської лабораторій не співпадуть, проводитиметься розслідування і будемо розбиратися, хто і де зловживає. Це ті речі, які вибудовують систему ефективного держконтролю, яка буде максимально доброзичливою для бізнесу. Держконтроль ніколи нікому не подобався. Але йдеться про безпеку продукції, про життя і здоров'я людей, про благополучну епізоотичну ситуацію. У деяких ситуаціях посилення не уникнути.

 Не йдеться про радикальний «відкат» у дерегуляції, а про можливість ефективно виконувати свої функції з точки зору мінімально необхідного набору держконтролю.

Про радикальний «відкат» у дерегуляції не йдеться

— А в яких ще сферах є перегини? Просто хочеться розуміти, де чекати змін правил гри...

— Наприклад, ми не маємо повноважень прийти і перевірити ветаптеки. А це неправильно, як показала нещодавня скандальна історія з зупинкою експорту українського меду до Чехії. Виявилося, що у нас в аптеках часто продається контрафактна продукція, в тому числі з РФ. Саме таку купив виробник меду. Вона виявилася з антибіотиками, а це заборонено в ліках для бджіл. Це системна проблема, оскільки використання антибіотиків для бджіл заборонено і в Україні, і невеликий виробник меду, купуючи ліки, повинен бути впевнений, що вся реалізована продукція відповідає національним і міжнародним вимогам.

За даними експертів і суб'єктів ринку, збільшилася кількість контрафактної продукції і на ринку агрохімії в зв'язку зі скасуванням ліцензування. Це проблема, бо може нести загрозу, зокрема з точки зору безпеки вирощеної продукції. Ліквідація ліцензій не призвела до колапсу. І ми не маємо наміру ініціювати відновлення ліцензування. Але, можливо, слід ставити питання про декларативний принцип обсягів виробництва, дотримання обліку пестицидів і агрохімікатів на складах, перевірки за певними критеріями ризику і позапланові перевірки в разі наявності сигналів, наприклад від країн-сусідів при зовнішній торгівлі. Думаю, за рік-два можна навести лад у цій галузі.

— Як я зрозуміла з інтерв'ю «Європейській правді», сьогодні ви виступаєте за перевірки бізнесу, навіть без попередження. А як бути з мораторієм на такі перевірки?

— Щодо мораторію неоднозначна ситуація. МЕРТ і Мін'юст вважають, що заборона не діє, а Держпідприємництво - що діє. Для мене один із основних викликів не в тому, щоб домогтися скасування мораторію на перевірки де-юре або де-факто, а в тому, щоб забезпечити максимально об'єктивну процедуру перевірки. Сьогодні основна проблема в тому, що на рівні роз'яснення держорганів - одна ситуація, а на рівні судів - інша. Деякі суди стають на бік органів контролю, і в принципі вийти на перевірку не проблема. Я думаю, що з найбільш кричущих ситуацій будемо відновлювати перевірки в міру того, як зростатиме їхня ефективність. Для нас це особливо важливо з точки зору визнання нашої системи держконтролю харчової продукції такою, що відповідає європейським вимогам. Якщо цього не відбудеться, є ризик, що нашу систему буде поставлено на переоцінку ЄС і іншими торговими партнерами. Бо є закон і він повинен виконуватися. Якщо на законодавчому рівні все прийнято правильно, але виконувати немає можливості, виникає запитання: чи ефективно працює система безпеки продукції? Нам би не хотілося прийти до такої ситуації. Це принципово важливо для нас з точки зору експорту та виходу на нові ринки з продукцією харчопрому.

Для мене один із основних викликів - не скасування мораторію на перевірки бізнесу де-юре або де-факто, а забезпечення максимально об'єктивної процедури перевірки

— Штрафи збільшуватимуться?

— На цьому етапі однозначно не ініціюватимемо збільшення штрафів. Треба як мінімум рік попрацювати, подивитися тенденції і категорії порушень, наскільки розмір штрафів дозволяє мотивувати порушників до їх ліквідації.

— Наскільки збільшилася кількість неякісних продуктів у торгових мережах за час реформування системи і мораторію на перевірки бізнесу?

— Тут треба розрізняти дві речі - якість і безпеку. Питання якості - це питання комунікацій між виробником і споживачем. Ти можеш продавати менш якісну продукцію дешевше, більш якісну - дорожче. Для держави критично важливо, щоб виробник належним чином інформував про неї споживача. На кожній продукції є склад, і коли на етикетці пишеться «вершкове масло», то всередині має бути масло вершкове, а не пальмова олія. Це порушення прав споживачів. На такі випадки ми збираємося системно реагувати.

За інформацією з ринку, за останні два роки кількість підміни продукції тільки щодо масла збільшилася до 50%. Це не означає, що продукція неякісна, це означає, що під етикеткою не те, що на ній позначено.

Що ж стосується безпеки, то наша система контролю еволюціонує і ми переходимо від громіздкої і складної радянської системи тотального контролю на кожному підприємстві до європейської моделі. Йдеться про впровадження на підприємствах системи безпеки НАССР. Це означає, що на виході ризик отримання небезпечної продукції мінімізовано. Є певні контрольні точки і набір показників виробництва, зберігання, реалізації, яких слід дотримуватися, щоб на виході споживач отримав продукцію, що відповідає всім вимогам.

На цьому етапі однозначно не ініціюватимемо збільшення штрафів

— Коли, за вашими прогнозами, станеться повний перехід підприємств на європейську модель контролю?

— З 2017 року систему НАССР обов'язково повинен впровадити великий бізнес, а до 2019 року - всі господарюючі суб'єкти (не тільки виробники, а й оператори харчового ринку, реалізатори, логісти). Звичайно, не все йде гладко. Бо це досить глобальні і радикальні зміни. Але сьогодні вже реалізовано 30-40% необхідних системних змін. Через нову редакцію закону «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» об'єднані ветеринарна і санітарна складові, що відповідає сучасним вимогам. Зараз до розгляду в другому читанні готується законопроект «Про держконтроль, який здійснюється з метою перевірки відповідності законодавству про безпечність та якість харчових продуктів і кормів, здоров'я та благополуччя тварин». Якщо його ухвалять, закриємо половину необхідних базових змін.

Урядом також затверджено Стратегію  імплементації  законодавства у сфері санітарних та фітосанітарних заходів, і там є покроковий план до 2021 року, починаючи з забезпечення благополуччя тварин при утриманні та забої, закінчуючи ГМО. Реалізація Стратегії - це теж досить серйозний виклик для України.

— Система НАССР - досить дороге задоволення...

— Щоб зменшити фінансове навантаження на бізнес, ми говоримо не про сертифікацію, а про впровадження принципів НАССР на підприємствах. Тобто не обов'язково наймати компанію, яка проводитиме аудит і дасть сертифікат, що ви працюєте за системою НАССР. Але треба мати фахівця, відповідального за менеджмент безпеки, консультанта, який прийде і порадить, які показники фіксувати і що міняти у виробництві, щоб усе відповідало НАССР. Інспектори ж дивитимуться, працює система безпеки чи ні.

— Є дані, скільки підприємств вже впровадило систему НАССР?

— Точні цифри знатимемо вже 2017 року, коли почнемо перевіряти підприємства на наявність НАССР. Знаю, що п'ять років тому працювало близько 3% підприємств. Зараз, за моїми оцінками, ця цифра не більше 5-7%. Як правило, це великі підприємства, які працюють на експорт.

— Що буде з великими підприємствами, які не введуть систему НАССР з 2017 року?

— На початковій стадії будуть зауваження і штрафи. Але якщо вимоги закону не дотримуються і є ризик потрапляння на ринок небезпечної продукції, то передбачено санкції, аж до відкликання експлуатаційних дозволів (через суд), що фактично означатиме зупинку підприємства.

— Коли очікуєте відновлення експорту яєць в Ізраїль?

— Близько трьох тижнів тому відправили запит ізраїльській ветслужбі, минулого тижня вони попросили надіслати деталі моніторингу сальмонельозу. Зараз готуємо відповідь. Перед цим було два місяці затишшя. Йде робочий процес узгодження позицій. Оптимістичний прогноз - через 1-2 місяці на рівні документів. Песимістичний - через півроку. Найгірший варіант - якщо вони захочуть ще раз приїхати і подивитися ефективність контролю. Такий варіант теж не виключено.

— Від Держпродспоживслужби багато залежить у сфері експорту, щодо яких товарних груп і з якими країнами ведете зараз переговори?

— У роботі Держпродспоживслужби близько 20-30 країн за різними видами продукції. Зазвичай ідеться про продукцію тваринництва. Складно уявити, але бізнес зараз зацікавлений у експорті до Японії, Мексики, ПАР, африканських та арабських країн. У сфері пріоритетів - Китай.

Плануємо в травні на зустрічі МЕБ відпрацювати 15-16 двосторонніх зустрічей. Також розраховуємо поточного року на візит до Китаю для комунікації з їхнім компетентним органом. Зараз ведемо дискусії з КНР щодо черешні, м'яса птиці, яловичини, очікуємо узгодження щодо соняшникового шроту. Найближчим часом працюватимемо над розширенням переліку українських підприємств, яким дозволено доступ на ринок ЄС з молочною продукцією і м'ясом птиці. Розраховуємо, що знайдемо спільну мову з євроколегами про початок аудиту з м'яса яловичини. По свинині зараз відпрацьовуємо з бізнесом і міжнародними партнерами зміни, які дозволять впровадити так звані «компартменти» - території з благополучною епізоотичною ситуацією, з яких може бути дозволено експорт, навіть якщо в якійсь частині країни будуть спалахи якогось захворювання. На жаль, випадки захворювання на африканську чуму у нас продовжуються. Минулого тижня було два випадки в Одеській області. Це питання двостороннього інтересу - наші підходи сприймають при експорті, ми - при імпорті.

Коли говоримо про службу, зазвичай ідеться про контроль, перевірки, штрафи. Тоді як у будь-якій країні світу така служба - це серйозний бар'єр для доступу на внутрішній ринок чужої продукції з одного боку і серйозний ресурс для заходу на ринки інших країн з іншого. Ми збираємося робити акцент на цій діяльності. Адже, на жаль, доходи споживачів в Україні не ростуть і навряд чи ростимуть високими темпами в найближчі місяці або навіть роки. Тому розвивати виробництво бізнес зможе тільки за рахунок збільшення експорту. А збільшення експорту - це відкриття ринків.

Щоб працювати ефективно в цьому напрямі нам треба зміцнити міжнародний відділ як мінімум десятьма молодими фахівцями, які знають іноземні мови, готові працювати в жорсткому графіку, розвиватися і відкривати нові ринки. Користуючись нагодою, хотів запросити до нас таку молодь. Ми не обіцяємо великих зарплат, але це точно буде хороша школа.

— До речі, а якими функціями наділено Держпродспоживслужбу, щоб люди знали і не плуталися?

— Це контроль безпеки харчової продукції, ветеринарія, фітосанітарія, карантинний контроль рослинництва, контроль у сфері насінництва та охорони прав на сорти рослин, багатокомпонентний захист прав споживачів, включно з ринковим наглядом, а також контроль у сфері регульованих цін.

— Цікаво, раніше ви виступали проти цінового регулювання, а тепер це належить до ваших обов'язків?

— Напросився (сміється). Моя позиція, як експерта і просто людська, не змінилася. Вважаю, що контроль у сфері цінового регулювання не ефективний. Він не знімає зростання цін при різкій девальвації. При цьому бізнес несе втрати і змушений подавати розрахунки в разі підвищення цін на контрольований продукт більш ніж на 1% на місяць. Можливо, варто залишити цінове регулювання на декількох найбільш критичних позиціях, але в цілому його потрібно звужувати. Я не боюся ставити питання про звуження повноважень, як і про їхнє розширення. Головне, щоб це було обґрунтовано і сприймалося суспільством і бізнесом.

Я не боюся ставити питання про звуження повноважень, як і про їхнє розширення

— Ви будете на уряд виходити з такою пропозицією?

— Це прерогатива Мінекономрозвитку, органу, який формує політику в сфері цінового регулювання. Функція Держпродспоживслужби - контроль. Ми комунікуємо і, зрозуміло, свою позицію висловлюємо. Наскільки мені відомо, МЕРТ вже відпрацювало проект урядової постанови про звуження сфери цінового регулювання. Зараз документ перебуває на розгляді Кабміну.

— Які види продукції можуть вивести з під державного цінового регулювання?

— Йдеться про скасування декларування і про звуження як мінімум на 50% переліку видів продукції, які підпадають під державне цінове регулювання. Щодо конкретних позицій все ж краще дочекатися рішення Кабінету Міністрів.