Семь мифов новой Конституции

Анонсированная децентрализация по логике должна коренным образом преобразовать систему взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. Однако, несмотря на победные реляции, идея предоставления широких полномочий местным громадам отчасти «претерпела очередную победу». А сам законопроект о децентрализации власти успел обрасти мифами.

Миф № 1. При децентрализации произойдет резкое увеличение полномочий местных советов, в первую очередь, в вопросах доходов — расходов бюджета. Местное самоуправление станет более самостоятельным и независимым от центральных властей в вопросах принятия важных для громады решений.

Сторонники этого мифа апеллируют к «новшествам» ст. ст. 142, 143 законопроекта о децентрализации власти №2217а от 01.07.2015 г., якобы наделяющих местное самоуправление правами иметь в собственности землю, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы; устанавливать местные налоги и сборы, получать в местный бюджет часть общегосударственных налогов и т.д.

На самом деле:

Все перечисленные «ноу-хау» уже давно имеют место быть. К примеру, в ныне действующей статье 142 Конституции Украины прямо прописано: материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, иные средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах.

Аналогичные положения о материальной и финансовой основах функционирования громад содержатся в статье 16 «Организационно-правовая, материальная и финансовая основы местного самоуправления Закона «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997 г. №280/97-ВР.

Статья 10 Налогового кодекса Украины от 02.12.2010 г. №2755-VI и статья 26 Закона «О местном самоуправлении в Украине» уже давно регулируют вопросы местных налогов, в том числе установление местными советами льгот по налогам и сборам.

Таким образом, предлагаемые к внесению в ст. ст. 142, 143 Конституции «новшества» на деле ничего качественно нового в бюджетно-финансовые отношения органов местного самоуправления не привносят.

Миф № 2. Измененная Конституция наконец-то  позволит органам местного самоуправления объединяться в громады. Благодаря объединению ресурсов эти громады станут материально состоятельными, что улучшит социально-экономическое обеспечение жителей сел, поселков, районов. Существенно повысится качество управления местными громадами.

На самом деле:

Статья 142 Конституции в ее нынешней редакции и так закрепляет право территориальных громад объединяться на добровольной основе. Поэтому говорить, что именно законопроект о децентрализации №2217а позволит достигнуть прорыва в развитии местного самоуправления, — голословно.

Миф № 3. Законопроект №2217а от 01.07.2015 г. ликвидирует неэффективный институт местных государственных администраций. Вместо глав администраций назначат префектов, которые будут принципиально по-новому работать.

На самом деле:

Не понятно, в чем разница — новые префекты, как и главы администраций, назначает и увольняет Президент по представлению Кабмина. При этом функции и задачи и главы местной администрации, и префекта по новой Конституции принципиально не отличаются.

К тому же нынешняя редакция статьи 118 Конституции — более прогрессивная, нежели новеллы законопроекта №2217а от 01.07.2015 г. Сейчас Конституция предусматривает возможность выражения главе администрации недоверия в случае наличия «художеств» в его деятельности. Результат такого недоверия — Президент принимает решение о целесообразности пребывании главы местной администрации в должности.

В законопроекте о внесении изменений в Конституцию полномочия громады отреагировать путем выражения недоверия префекту — нет. Иными словами, законопроект №2217а не только не наделяет органы местного самоуправления дополнительными полномочиями, а наоборот лишает их части имеющихся у них сейчас полномочий.

Миф № 4. Префекты не будут вмешиваться в работу органов местного самоуправления. Их основная функция — надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления; координация деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти (статья 119 законопроекта).

На самом деле:

Частью 2 статьи 144 законопроекта №2217а от 01.07.2015 г. предусмотрено: префекты наделяются правом приостанавливать действие актов (решений, распоряжений и т.д.) органов местного самоуправления в случае, если такие акты (по субъективному усмотрению префекта) не соответствуют Конституции или законам Украины.

Вместе с тем, по ныне действующим законам право приостанавливать решения органов местного самоуправления имеют:

1. Сельский, поселковый, городской голова в отношении решений совета — в пятидневный срок с момента принятия решения. В дальнейшем голова выносит решение на повторное рассмотрение совета с обоснованием своих замечаний. Совет при этом обязан в двухнедельный срок повторно рассмотреть вопрос.

Если совет отклонил замечания головы и подтвердил свое первоначальное решение 2/3 депутатов от общего состава совета, то это решение вступает в силу (часть четвертая статьи 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине»).

2. Сельский, поселковый, городской голова в случае несогласия с решением исполнительного комитета совета может приостановить действие этого решения своим распоряжением и внести этот вопрос на рассмотрение совета (часть седьмая статьи 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине»).

3. Местный совет может отменить решение исполнительного комитета (часть девятая статьи 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине»).

4. Административный суд в порядке ст. ст. 117, 118 Кодекса административного судопроизводства Украины может обеспечить иск путем приостановления решения органа местного самоуправления.

Наряду с этим, законопроект № 2217а от 01.07.2015 г. наделяет именно префекта правом вмешиваться во внутреннюю деятельность органов местного самоуправления, приостанавливать по своему субъективному усмотрению (не очерченному никакими рамками, случаями, ситуациями, критериями) любое не понравившееся ему решение органа местного самоуправления.

Иными словами, префект будет иметь право приостанавливать все, что ему покажется незаконным. И поскольку рамки его субъективного усмотрения новой Конституцией не определены, стоит только догадываться о возможных масштабах вакханалии.

Предлагаю: наделить префекта не правом приостановления акта органа местного самоуправления, а правом обращения в суд с иском об обжаловании незаконного (по мнению префекта) акта органа местного самоуправления. Предусмотреть сокращенную процедуру судебного рассмотрения иска префекта (до 10 дней) и обязанность суда разрешить вопрос об обеспечении иска префекта путем судебного приостановления/неприостановления спорного решения в срок до трех часов с момента обращения префекта в суд с иском.

Полагаю, что именно такой механизм является сбалансированным во взаимоотношениях:   префект — орган местного самоуправления.

Миф № 5. В законопроекте № 2217а от 01.07.2015 г. возможности главы государства распускать местные советы якобы ограничены конкретными обстоятельствами — роспуск возможен только в случае прямого нарушения органами местного самоуправления норм Конституции. Просто так Президент распустить органы местного самоуправления не может.

На самом деле:

Частью третьей статьи 144 законопроекта определяются четыре альтернативных случая, когда Президент приостанавливает действие соответствующего акта головы громады, совета громады, районного, областного советов: 1) если этот акт не соответствует Конституции Украины; 2) если акт создает угрозу нарушения государственного суверенитета; 3) если акт создает угрозу территориальной целостности; 4) если акт создает угрозу национальной безопасности.

Формулировка «если этот акт не соответствует Конституции Украины» предоставляет Президенту полномочия приостанавливать практически любое решение местного самоуправления, к примеру, приостанавливать решение горсовета об установлении возле подземного перехода бил-бордов с социальной рекламой.

Более того, есть серьезные вопросы к такому основанию приостановления Президентом акта органа местного самоуправления как «угроза национальной безопасности».

В самой новой Конституции этот термин не раскрывается, а в статье 1 Закона «Об основах национальной безопасности» от 19.06.2003 № 964-IV это понятие раскрывается настолько широко, что под действие запрета может попасть любое, на первый взгляд, вполне невинное деяние:

…национальная безопасность — защищенность жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства, при которой обеспечиваются стабильное развитие общества, своевременное выявление, предотвращение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам в сферах правоохранительной деятельности, борьбы с коррупцией, пограничной деятельности и обороны, миграционной политики, здравоохранения, образования и науки, научно-технической и инновационной политики, культурного развития населения, обеспечения свободы слова и информационной безопасности, социальной политики и пенсионного обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, рынка финансовых услуг, защиты прав собственности, фондовых рынков и оборота ценных бумаг, налогово-бюджетной и таможенной политики, торговли и предпринимательской деятельности, рынка банковских услуг, инвестиционной политики, ревизионной деятельности, монетарной и валютной политики, защиты информации, лицензирования, промышленности и сельского хозяйства, транспорта и связи, информационных технологий, энергетики и энергосбережения, функционирования естественных монополий, использования недр, земельных и водных ресурсов, полезных ископаемых, защиты экологии и окружающей среды и в других сферах государственного управления при возникновении негативных тенденций к созданию потенциальных или реальных угроз национальным интересам...

Таким образом, в случае принятия законопроекта о децентрализации Президент теоретически будет иметь полномочия приостанавливать любые решения советов, в том числе решения о проведении ярмарок сельскохозяйственной продукции, решения о выдаче разрешений на размещение малых архитектурных форм и т.д. под условным предлогом «необходимость защиты национальной безопасности».

Миф № 6. Так просто Президент Украины распустить органы местного самоуправления не сможет. Это решение должно быть подтверждено Конституционным Судом Украины и якобы нужно будет доказать факт антиконституционных действий или решений органов местного самоуправления (статья 144 законопроекта о внесении изменений в Конституцию). 

На самом деле:

Согласно статье 13 Закона «О Конституционном Суде Украины» от 16.10.1996 №422/96-ВР Конституционный Суд Украины принимает решение и дает заключения по делам о конституционности законов и других правовых актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым; официального толкования Конституции и законов Украины и ряда других.

В то же время акты органов местного самоуправления согласно ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины рассматривает не КСУ, а административный суд.

Таким образом, законопроект №2217а от 01.07.2015 г. грубо нивелирует всю систему украинского процессуального законодательства, на основании которого именно административный суд разрешает споры о признании незаконными решений, действий и актов органов местного самоуправления.

Если Президент получит полномочия обжаловать акты органов местного самоуправления в КСУ (райисполкомов, облисполкомов и пр.), то работа КСУ будет полностью заблокирована из-за невозможности КСУ переработать сотни, тысячи поступивших в КСУ дел по спорам с органами местного самоуправления.

Предлагаю: задействовать иные правовые механизмы реагирования на незаконные акты органов местного самоуправления, которые могут создать угрозу суверенитету, территориальной целостности и национальной безопасности. Президент может отреагировать на такие незаконные действия совета путем оперативного инициирования уголовных производств в отношении виновных лиц по ст. ст. 109, 110 УК Украины.

Одновременно Президент самостоятельно или через префекта, или задействовав органы прокуратуры обжаловать в суд незаконное решение органа местного самоуправления.

Миф № 7. Президент Украины якобы не имеет полномочий вмешиваться в деятельность местных советов. Он лишь временно приостанавливает полномочия местных властей и назначает для обеспечения управления исполкомами громад временного государственного уполномоченного.

На самом деле:

Существуют серьезные риски, что временный государственный уполномоченный будет руководить громадой до тех пор, пока не найдутся средства на досрочные местные выборы.

Более того, поскольку ряд важных вопросов жизнедеятельности громады, в частности вопрос бюджетного финансирования закупки лекарственных препаратов, решают именно местные советы, то в случае роспуска совета реально может возникнуть коллапс в жизнедеятельности территориальной громады — префект не будет иметь полномочий принимать решения о финансировании социально-значимых местных бюджетных программ, а компетентный в этих вопросах совет также не сможет принять решение по причине роспуска.

Существует масса иных объективных причин, позволяющих весьма скептически относиться к внесенному на рассмотрение Верховной Рады Законопроекту о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти) №2217а от 01.07.2015 г.