Сім міфів нової Конституції

Анонсована децентралізація за логікою має докорінно змінити систему взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням. Однак, попри переможні реляції, ідея надання широких повноважень місцевим громадам частково «зазнала чергової перемоги». А сам законопроект про децентралізацію влади встиг обрости міфами.

Міф № 1. При децентралізації відбудеться різке збільшення повноважень місцевих рад, в першу чергу, в питаннях доходів — видатків бюджету. Місцеве самоврядування стане самостійнішим і незалежнішим від центральної влади щодо ухвалення важливих для громади рішень.

Прихильники цього міфу апелюють до «нововведень» ст. ст. 142, 143 законопроекту про децентралізацію влади №2217а від 01.07.2015 р., які нібито надають місцевому самоврядуванню права мати у власності землю, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси; встановлювати місцеві податки і збори, отримувати до місцевого бюджету частину загальнодержавних податків тощо.

Насправді:

Всі перелічені «ноу-хау» вже давно й так існують. Приміром, у чинній нині статті 142 Конституції України прямо прописано: матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які знаходяться у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах.

Аналогічні положення про матеріальну і фінансову основи функціонування громад є у статті 16 «Організаційно-правова, матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. №280/97-ВР.

Стаття 10 Податкового кодексу України від 02.12.2010 р. №2755-VI та стаття 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» вже давно регулюють питання місцевих податків, зокрема й встановлення місцевими радами пільг із податків і зборів.

Таким чином, пропоновані до внесення в ст. ст. 142, 143 Конституції «нововведення» насправді жодних якісно нових змін у бюджетно-фінансові відносини органів місцевого самоврядування не привносять.

Міф № 2. Змінена Конституція нарешті дасть змогу органам місцевого самоврядування об'єднуватися в громади. Завдяки об'єднанню ресурсів, ці громади стануть матеріально заможними, що поліпшить соціально-економічне забезпечення жителів сіл, селищ, районів. Суттєво зросте якість управління місцевими громадами.

Насправді:

Стаття 142 Конституції в її нинішній редакції і так закріплює право територіальних громад об'єднуватися на добровільній основі. Тому говорити, що саме законопроект про децентралізацію №2217а дасть змогу досягнути прориву у розвитку місцевого самоврядування, — голослівно.

Міф № 3. Законопроект №2217а від 01.07.2015 р. ліквідує неефективний інститут місцевих державних адміністрацій. Замість голів адміністрацій призначатимуть префектів, які  принципово по-новому працюватимуть.

Насправді:

Не зрозуміло, в чому різниця — нових префектів, як і голів адміністрацій, призначає і звільняє Президент за поданням Кабміну. При цьому функції і завдання і голови місцевої адміністрації, і префекта за новою Конституцією принципово не відрізняються.

Навіть більше, нинішня редакція статті 118 Конституції — прогресивніша, ніж новели законопроекту №2217а від 01.07.2015 р. Сьогодні Конституція передбачає можливість вираження голові адміністрації недовіри у разі наявності «мистецтва» в його діяльності. Результат такої недовіри — Президент ухвалює рішення про доцільність перебування голови місцевої адміністрації на посаді.

У законопроекті про внесення змін до Конституції повноваження громади відреагувати шляхом висловлення недовіри префектові — немає. Словом, законопроект № 2217а не лише не наділяє органи місцевого самоврядування додатковими повноваженнями, а навпаки позбавляє їх частини наявних у них нині повноважень.

Міф № 4. Префекти не втручатимуться в роботу органів місцевого самоврядування. Їх основна функція — нагляд за дотриманням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування; координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади (стаття 119 законопроекту).

Насправді:

Частиною 2 статті 144 законопроекту №2217а від 01.07.2015 р. передбачено: префектів наділяють правом припиняти дію актів (рішень, розпоряджень тощо) органів місцевого самоврядування у разі, якщо такі акти (за суб'єктивним розсудом префекта) не відповідають Конституції чи законам України.

Разом з тим, за нині чинними законами право припиняти рішення органів місцевого самоврядування мають:

1. Сільський, селищний, міський голова відносно рішень ради — у п'ятиденний строк з моменту ухвалення рішення. Надалі голова виносить рішення на повторний розгляд ради з обґрунтуванням своїх зауважень. Рада при цьому зобов'язана у двотижневий термін повторно розглянути питання.

Якщо рада відхилила зауваження голови і підтвердила своє попереднє рішення 2/3 депутатів від загального складу ради, то це рішення набуває чинності (частина четверта статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

2. Сільський, селищний, міський голова у випадку незгоди з рішенням виконавчого комітету ради може призупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд ради (частина сьома статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

3. Місцева рада може скасувати рішення виконавчого комітету (частина дев'ята статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

4. Адміністративний суд у порядку ст. ст. 117, 118 Кодексу адміністративного судочинства України може забезпечити позов шляхом зупинення рішення органу місцевого самоврядування.

Поряд з цим, законопроект №2217а від 01.07.2015 р. надає саме префекту право втручатися у внутрішню діяльність органів місцевого самоврядування, призупиняти за своїм суб'єктивним розсудом (неокресленим жодними межами, випадками, ситуаціями, критеріями) будь-яке рішення органу місцевого самоврядування, що не сподобалося йому.

Тож префект матиме право призупиняти все, що йому здаватиметься незаконним. І оскільки рамки його суб'єктивного розсуду новою Конституцією не окреслені, доводиться лише здогадуватися про можливі масштаби вакханалії.

Пропоную: надати префекту право не призупиняти акти органу місцевого самоврядування, а право звертатися до суду з позовом про оскарження незаконного (на думку префекта) акта органу місцевого самоврядування. Передбачити скорочену процедуру судового розгляду позову префекта (до 10 днів) і обов'язок суду вирішити питання про забезпечення позову префекта шляхом судового призупинення/непризупинення спірного рішення в строк до трьох годин з моменту звернення префекта до суду з позовом.

Вважаю, що саме такий механізм є збалансованим у взаєминах: префект — орган місцевого самоврядування.

Міф № 5. У законопроекті №2217а від 01.07.2015 р. змогу глави держави розпускати місцеві ради нібито обмежено конкретними обставинами — розпуск можливий лише у випадку прямого порушення органами місцевого самоврядування норм Конституції. Просто так Президент розпустити органи місцевого самоврядування не може.

Насправді:

Частиною третьою статті 144 законопроекту визначаються чотири альтернативні випадки, коли Президент зупиняє дію відповідного акта голови громади, ради громади, районної, обласної рад: 1) якщо цей акт не відповідає Конституції України; 2) якщо акт створює загрозу порушення державного суверенітету; 3) якщо акт створює загрозу територіальній цілісності; 4) якщо акт створює загрозу національній безпеці.

Формулювання «якщо цей акт не відповідає Конституції України» надає Президенту повноваження призупиняти практично будь-яке рішення місцевого самоврядування, наприклад, призупиняти рішення міськради про встановлення біля підземного переходу біл-бордів із соціальною рекламою.

Навіть більше, є серйозні питання до такої підстави призупинення Президентом акта органу місцевого самоврядування, як «загроза національній безпеці».

У самій новій Конституції цей термін не розкрито, а у статті 1 Закону «Про основи національної безпеки» від 19.06.2003 р. №964-IV це поняття розкривається настільки широко, що під дію заборони може потрапити будь-яке, на перший погляд, цілком невинне діяння:

...національна безпека — захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, прикордонної діяльності та оборони, міграційної політики, охорони здоров'я, освіти і науки, науково-технічної та інноваційної політики, культурного розвитку населення, забезпечення свободи слова та інформаційної безпеки, соціальної політики та пенсійного забезпечення, житлово-комунального господарства, ринку фінансових послуг, захисту прав власності, фондових ринків і обігу цінних паперів, податково-бюджетної та митної політики, торгівлі та підприємницької діяльності, ринку банківських послуг, інвестиційної політики, ревізійної діяльності, монетарної та валютної політики, захисту інформації, ліцензування, промисловості та сільського господарства, транспорту та зв'язку, інформаційних технологій, енергетики та енергозбереження, функціонування природних монополій, використання надр, земельних і водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та інших сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до створення потенційних або реальних загроз національним інтересам...

Таким чином, у разі ухвалення законопроекту про децентралізацію Президент теоретично матиме повноваження припиняти будь-які рішення рад, зокрема й рішення про проведення ярмарків сільськогосподарської продукції, рішення про видачу дозволів на розміщення малих архітектурних форм тощо під умовним приводом «необхідності захисту національної безпеки».

Міф № 6. Так просто Президент України розпустити органи місцевого самоврядування не зможе. Це рішення має підтвердити Конституційний Суд України і нібито потрібно буде довести факт антиконституційних дій або рішень органів місцевого самоврядування (стаття 144 законопроекту про внесення змін до Конституції).

Насправді:

Відповідно до статті 13 Закону «Про Конституційний Суд України» від 16.10.1996 р. №422/96-ВР Конституційний Суд України ухвалює рішення і дає висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції та законів України тощо.

Водночас акти органів місцевого самоврядування відповідно до ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає не КСУ, а адміністративний суд.

Таким чином, законопроект №2217а від 01.07.2015 р. грубо нівелює всю систему українського процесуального законодавства, на підставі якого саме адміністративний суд вирішує спори про визнання незаконними рішень, дій та актів органів місцевого самоврядування.

Якщо Президент отримає повноваження оскаржувати акти органів місцевого самоврядування в КСУ (райвиконкомів, облвиконкомів тощо), то робота КСУ буде повністю заблокована через неможливість КСУ опрацювати сотні, тисячі справ у спорах з органами місцевого самоврядування, що надійдуть до КСУ.

Пропоную: задіяти інші правові механізми реагування на незаконні акти органів місцевого самоврядування, які можуть створити загрозу суверенітету, територіальній цілісності та національній безпеці. Президент може відреагувати на такі незаконні дії ради шляхом оперативного ініціювання кримінальних проваджень щодо винних осіб за ст. ст. 109, 110 КК України.

Одночасно Президент самостійно або через префекта, або задіявши органи прокуратури може оскаржити до суду незаконне рішення органу місцевого самоврядування.

Міф № 7. Президент України нібито не має повноважень втручатися в діяльність місцевих рад. Він лише тимчасово призупиняє повноваження місцевої влади і призначає для забезпечення управління виконкомами громад тимчасового державного уповноваженого.

Насправді:

Існують серйозні ризики, що тимчасовий державний уповноважений керуватиме громадою доти, доки не знайдуться кошти на дострокові місцеві вибори.

Навіть більше, оскільки низку важливих питань життєдіяльності громади, зокрема питання бюджетного фінансування закупівлі лікарських препаратів, вирішують саме місцеві ради, то в разі розпуску ради реально може виникнути колапс у життєдіяльності територіальної громади — префект не матиме повноважень ухвалювати рішення про фінансування соціально-вагомих місцевих бюджетних програм, а компетентна у цих питаннях рада також не зможе ухвалити рішення через розпуск.

Існує безліч інших об'єктивних причин, що дають змогу досить скептично ставитися до внесеного на розгляд Верховної Ради законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) №2217а від 01.07.2015 р.