Андрей Магера: Политические моменты не должны возобладать над здравым смыслом

Зорієнтуватися в інформаційному просторі нині непросто. Новини й коментарі заміксовані із вкиданнями, а занепадницькі настрої посилюються гвалтом «усе пропало». І це на тлі прийдешніх виборів і Конституційної реформи. Про те, як українці можуть змінити владу, чи відбутися виборам на тимчасово окупованих територіях і про багато іншого в інтерв'ю «Аналітичної Службі Новин» (АСН) розповів заступник голови Центральної виборчої комісії України Андрій Магера.

– Пане Андрію, ви до інтерв’ю поставили єдину умову: публікація українською мовою. Чому?

– Це буде більш коректно до читачів з точки зору рівності громадян перед законом, рівності конституційних прав і свобод, у тому числі, на отримання інформації. І неможливості встановлення привілеїв чи обмежень, зокрема, за мовними ознаками. Адже згідно з офіційними даними всеукраїнського перепису населення в Україні проживає не лише 30% російськомовних, але і 68% україномовних та 2% населення, для якого рідною є інша мова. Крім того, державна мова в будь-якій державі світу виконує інтеграційну (об’єднуючу) роль для всіх громадян незалежно від етнічного походження, кольору шкіри, рідної мови чи конфесії. Тому українська мова як державна має бути основною у всіх сферах суспільного життя.

– Під час виборчого процесу інформація від Центральної виборчої комісії не сходить зі шпальт. Потім усе затихає. Щось відбувається між виборами?

– Справді, для широкого кола обивателів Центральна виборча комісія видається таким органом, якому за відсутності виборів начебто нічим займатися. Безумовно, найбільш напружений період – загальнонаціональні вибори. Разом із тим, ЦВК – орган, який має право організовувати всеукраїнський референдум. Ще один важливий момент діяльності – реалізація повноважень щодо місцевих виборів. Зокрема, на місцевих виборах ЦВК формує склад обласних, районних, частково – міських виборчих комісій, також затверджує форму певних документів, щоб вони були однаковими по всій Україні, в Ужгороді і Харкові, в Херсоні і Чернігові. ЦВК є розпорядником Державного реєстру виборців – своєрідної автоматизованої системи, що містить дані про громадян України як виборців.

Є й інші напрямки діяльності ЦВК. Це підвищення правового рівня культури учасників виборчого процесу, міжнародна співпраця, обмін досвідом із нашими партнерами. Ми активно співпрацюємо з виборчими комісіями Литви, Латвії, Польщі, Грузії, Молдови, Румунії та багатьох інших держав. ЦВК України є членом Європейської Асоціації організаторів виборів. Також представники ЦВК неодноразово брали участь у міжнародних заходах під егідою міжнародних організацій, таких як ОБСЄ, Рада Європи, ООН та багато інших. Так що робота завжди є.

– Найближчі вибори – місцеві. Кажуть, що вони можуть бути перенесені на весну 2016-го. Вчасно відбудуться? Є ризики?

У державі відбувається вітчизняна війна за незалежність і територіальну цілісність

– Місцеві вибори мають відбутися в останню неділю жовтня 2015 року по всій території країни. Це зафіксовано у Конституції України. Нині руба стоїть питання: за яким законодавством вони відбуватимуться? Чи за чинним, яке приймалося в умовах, що зовсім виключали демократичний процес. і піддається критиці. Чи буде вже нове, з урахуванням зауважень і пропозицій громадянського суспільства, експертів. Дуже важливо, щоб новий закон міг належним чином функціонувати, щоб політичні моменти не взяли гору над здоровим глуздом.

Чи можуть вибори не відбутися 25 жовтня? Теоретично – так. Зокрема, якщо в Конституцію буде внесено зміни стосовно нового механізму визначення дати проведення таких виборів. Та маю глибоке переконання, що строк повноважень виборних органів влади може бути достроково зменшений, але ж ніяк не збільшений. Є представницький мандат від виборців на певний період. І гратися з представницькою демократією я б не радив.

Ще один чинник: хоч формально воєнний стан в Україні не оголошений, у державі відбувається вітчизняна війна на незалежність і територіальну цілісність. Вона коригує багато моментів, аспектів суспільного життя, у тому числі може вплинути на час проведення чергових місцевих виборів. Крім того, зрозуміло, що на вибори потрібні гроші. Це більше мільярда гривень.

– Нині є чимало ідей щодо зміни правил проведення місцевих виборів. Озвучено дуже різні бачення. Кажуть також, що закон уже створено в Адміністрації Президента. Що відбувається? Чи не розсварить процес всіх і вся?

– Мені не відомо, чи вже є готовий законопроект. Теоретично можливо все. Та у Верховній Раді досі такого документа немає. А наріжним каменем може стати й закон про бджільництво, якщо у ньому будуть зачеплені якісь інтереси.

Кожна з парламентських політичних партій звертає увагу на електоральні моменти, вигідність системи, бар’єру і багато іншого. Наприклад, у декого є бажання створити виборчі комісії на постійній основі з числа державних службовців. Як на мене, це далеко не найкращий варіант. Така комісія обслуговуватиме чинну владу, незалежно від прізвища Президента, назви правлячої партії в парламенті. Але! Якщо кожен переслідуватиме свою мету, може спрацювати закон фізики, коли плюсове і мінусове поля разом дають нейтральне. Ми маємо п’ять фракцій коаліції зі своїми точками зору. Саме через наявність різних думок депутати змушені шукати консенсус, приходити до спільного знаменника. Є нагода напрацювати досить непоганий законопроект.

– Що скажете про ідею вилучення мажоритарної складової з місцевих виборів?

Державна мова в будь-якій державі світу виконує інтеграційну роль для всіх громадян

– Безумовно, виборча система – це питання політичної доцільності. Та чинна Конституція встановлює певні норми, засади, принципи, функції інститутів влади. До запровадження пропорційної системи на місцевих виборах ставлюсь насторожено. Треба добре подумати, чи є для цього необхідні конституційні передумови. Адже будь-який закон повинен обслуговувати чинну Конституцію, іти в розвиток її положень. Відтак не можна на неправових речах будувати нову правову систему. Це, принаймні, виглядає алогічно.

Цікавий був би приклад застосування чистої пропорційної системи на рівні виборів у Верховну Раду Криму, конституційний статус і правова природа якої істотно відрізняються від сутності обласних і районних рад. Це представницький орган всієї автономії. Нагадаю, половина складу ВР Криму обиралися за мажоритарними виборчими округами, на яких балотувалися і самовисуванці від відверто проросійських громадських організацій. Це не останній з чинників, що вплинув на події минулого року в Криму.

З іншого боку, селищну, сільську раду неможливо обрати інакше, як за мажоритарною системою. Уявімо, які можуть бути сільські організації політичних партій? Як на мене, це виглядає дещо дивно.

Я досить погано ставлюся до такої форми балотування до парламенту як самовисування. Парламент – законодавчий орган. Він має бути політично структурованим, відтак – «народити» коаліцію, завдання якої – у подальшому створити уряд, щоб система державного управління в країні працювала належним чином. Втім, на рівні місцевих органів влади дещо інша специфіка. Вони менш політизовані, більш наближені до потреб мешканців відповідних сіл, селищ і міст. Там трохи інші інтереси. Тому виборча система має бути більш наближеною до виборців. На рівні місцевих виборів важлива можливість обиратися й самовисуванцям.

Мажоритарна система на виборах сільських, селищних рад працює ефективно. Проте є й певна корупційна складова. Але корупція на виборах в Україні існує переважно не тому, що партії чи окремі кандидати щось пропонують. На жаль, самі виборці її толерують. І яких би заходів держава не вживала, їх успішність сумнівна. Серйозним ударом по корупції буде перегляд позиції виборців до неї. Треба зробити так, щоб виборцям це стало робити не вигідно. Тобто, лише одними покараннями для порушників справа не зрушиться.

Ще один важливий момент стосується статусу обласних і районних рад. Якщо його змінять, можна буде яку завгодно виборчу систему вигадувати. Та сьогодні обласні й районні ради визначені Конституцією «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ і міст». Тобто, не існує обласних чи районних громад. А є міські, селищні і сільські. Рівень району – це сукупність усіх сільських, селищних і міських громад цього району. Рівень області – свого роду субнаціональний, він об’єднує у собі різні її громади. А за пропорційної системи неможливо обрати окремо взятого депутата саме як виразника інтересів певної територіальної громади. Тому варто подумати про мажоритарну виборчу систему, але з багатомандатними виборчими округами.

Якщо ж ми візьмемо вибори депутатів міських рад, особливо великих міст, наприклад Києва, – тут можна застосувати будь-яку виборчу систему: що мажоритарну, що змішану, що паралельну і навіть пропорційну. Але я досить скептично ставлюся до запровадження пропорційної виборчої системи з відкритими списками на виборах депутатів місцевих рад. Ця система дуже ефективна на парламентському рівні, коли є величезна територія, змога утворити регіональні виборчі регіони.

– Є ідея скоротити кількість депутатів рад різних рівнів.

– Збільшення чи зменшення кількості депутатів місцевих рад суттєво не впливає на видатки державного бюджету. Тут виключно питання політичної доцільності. Рішення за парламентом.

– Нещодавно ухвалили Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

– Це новела в українському виборчому законодавстві. Передбачається заснування інституту так званих старост сіл. Уявімо, що до певної громади входять 3-5 сіл. Так ось, представницький мандат від усієї громади отримує сільський голова. Натомість там, де немає сільської ради, закон за попереднім рішенням відповідної сільської ради надає можливість жителям конкретного села обирати старосту, який мав би певні представницькі функції саме від жителів відповідного села. І за своїм статусом автоматично ставав би членом виконавчого комітету сільської ради. Цей момент також треба в законі про місцеві вибори прописати. Хоч, звісно, обрання будь-яких старост чинна Конституція прямо не передбачає.

– Як ставитеся до ідеї обирати міських голів великих міст у так звані два тури?

– Ідея цікава. Я б її підтримав з точку зору розширення репрезентативності інтересів виборців. Та, чесно кажучи, не зовсім розумію: а чим же завинили жителі сільських, селищних громад? Чи це менш важливі органи місцевого самоврядування? Чи у нас існують якісь сорти, привілеї чи обмеження залежно від того, в якій місцевості людина проживає? Тобто, якщо я проживаю в сільській місцевості, то мій сільський голова не обов’язково має представляти інтереси всієї громади, а якщо проживаю у місті, особливо у великому, – то мій міський голова обов’язково має набрати понад 50% голосів виборців?

Думаю, тут потрібно вже брати об’єктивний критерій, однаковий для всіх. І якщо ми переходимо до мажоритарної системи абсолютної більшості на виборах міських голів, така само система має бути на виборах сільських та селищних голів, голів невеликих міст.

– Це потребує багато додаткових фінансів?

– Певною мірою це справді буде дорожче. Однак потрібно розуміти, що у багатьох випадках буквально в першому турі визначиться переможець і потреба в повторному голосуванні відпаде.

– Ви весь час повторюєте: новації мають відповідати чинній Конституції. В чому проблема, якщо в Основний закон пізніше можуть бути внесені відповідні зміни?

– Так не може бути. Для юристів є певна ієрархія правових норм у вигляді піраміди, на чолі якої – чинна Конституція, яка не повинна мінятися через те, що в вигляді закону прийнята якась певна ідея. Спершу мають бути змінені певні положення Конституції, а потім, в розвиток – законодавчі акти. Якщо хтось хоче навпаки, то вийде, що довкола Землі крутиться Сонце.

– Можуть бути проведені вибори на непідконтрольних територіях Донецької і Луганської областей?

– Питання дуже непросте. Коли були підписані мінські домовленості, офіційний Київ зробив жест доброї волі – передбачив проведення позачергових місцевих виборів у Донецькій і Луганській областях. Був ухвалений закон про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах цих областей. Була визначена дата – 7 грудня. Ті вибори могли бути проведені. Та процес був зірваний не з вини української влади, оскільки ватажки самопроголошених так званих «ДНР» і «ЛНР» вирішили провести свої «вибори».

Буквально недавно до закону внесено зміни, в яких виставлені певні передумови, за яких можна говорити про місцеві вибори як такі у Донецькій і Луганській областях. Передумови ці цілком реальні і зрозумілі. Для прикладу, не можна проводити будь-які вибори на території, яка не під контролем офіційної влади, якщо там перебувають незаконні воєнізовані формування. Якщо політичні партії не можуть вільно проводити агітацію, а виборці за сповідування певних політичних ідей можуть постраждати. Якщо нема змоги ЗМІ вільно працювати. Вибори можуть відбутися тільки за умов дотримання певних засад, закріплених не лише в чинній Конституції й законодавстві України, а й у міжнародних документах.

Що може відбутися далі? Якщо дата проведення чергових місцевих виборів – 25 жовтня, цілком очевидно, що вони мали б відбутися також у Донецькій і Луганській областях. Та думаю, що на територіях, непідконтрольних офіційному Києву, вони не зможуть бути проведені з причин, про які я вже сказав.

Разом з тим, на підконтрольних офіційному Києву територіях Донецької і Луганської областей вони відбудуться. Та найскладніше питання: яким чином обирати Донецьку і Луганську обласні ради, оскільки більшість виборців перебувають на територіях так званих «ДНР» і «ЛНР»? Тут застосування будь-якої виборчої системи може дати ситуацію, за якої не буде обрано достатньої кількості депутатів в ці облради, що може поставити під сумнів легітимність органів. В цій ситуації, на мою думку, варто прийняти закон про особливості проведення виборів Донецької і Луганської облрад. Такий окремий спеціальний закон міг би визначити: яка кількість депутатів не була б обрана, слід вважати, що це і є наявний повноважний склад на цей момент. Кворум варто було б визначати з кількості обраних депутатів. Це дало б змогу легітимізувати обрання таких облрад з точки зору українського законодавства. Згодом, коли певні території визволяться українськими військами, додатково будуть проведені вибори до облрад, склад яких, відповідно, збільшуватиметься.

Більше того, нормандський формат, який сьогодні існує, можна посилити, якщо з боку Києва будуть також голови Донецької і Луганської обласних рад, обрані на виборах у жовтні 2015 року, – легітимні посадові особи, а не хтось від самопроголошених «ЛНР» чи «ДНР».

– А ризики узаконити ватажків самопроголошених «ДНР» і «ЛНР»?

– Небезпека така є. Це вже законодавець повинен так викласти умови реєстрації кандидатів на посади сільських, селищних, міських голів чи в депутати місцевих рад, щоб туди не потрапили особи, звинувачені у сепаратизмі та інших злочинах проти держави.

– Що робити з проблемою неможливості ведення Державного реєстру виборців на непідконтрольних територіях?

– Центральна виборча комісія як розпорядник Державного реєстру виборців має повну картину щодо виборчих адрес громадян на тих чи інших територіях. І, безумовно, сьогодні заблокований доступ до даних Реєстру окремих місцевостей Донецької і Луганської областей, а також Криму і Севастополя. Можливість змінити щось звідтіля дорівнює нулю. Діяльність відповідних органів ведення Реєстру буде відновлена, тільки-но території будуть під контролем влади.

У ситуації, коли ж органи ведення Реєстру не функціонують в певних місцевостях, Центральна виборча комісія має достатньо повноважень, щоб використовувати базу даних Держреєстру, зокрема по окупованих територіях, й надавати ці дані відповідним виборчим комісіям.

(Незабаром чекайте на публікацію другої частини інтерв’ю)

Фото Віктора Ковальчука, АСН