Ксения Ляпина: Время бизнеса уже наступило

Сложная экономическая ситуация, в которой — одновременно с войной на Востоке — оказалась наша страна, досаждает практически каждому украинцу. Чаще всего — высокими ценами и тарифами. Чтобы ни цены, ни тарифы не били по кошельку слишком больно, говорят мудрые люди, нужно пережить время непопулярных реформ. Как это сделать — и на уровне страны, и на уровне отдельного гражданина — «Аналитической службе новостей» (АСН) рассказывает председатель Государственной регуляторной службы Украины Ксения Ляпина, которая точно знает, что время бизнеса в нашей стране уже наступило, и именно бизнес вытащит нашу страну из той пропасти, в которой она находится сейчас.

— Ксения Михайловна, давно планировали встретиться с вами, но вклиниться в плотный график поездок главы Государственной регуляторной службы просто нереально. Поделитесь результатами этих поездок?

— Мы активно ездили в прошлом году: были в Сумах, на Хмельнитчине, на Полтавщине, в Одессе, Львове. Прежде всего встречались с предпринимателями, с объединениями предпринимателей, которые активно работают с нашими секторами на местах. Правда, наших представителей в областях мало — всего по два человека. Следовательно, эффективно выполнять свои полномочия они могут только при условии тесного сотрудничества с объединениями предпринимателей. Поэтому целью наших поездок как раз и было налаживание тесных связей с предпринимательством.

Также мы рассказывали о новых стандартах, современных методологиях в регуляторной политике, которые позволяют бизнесу правовым образом влиять на государственную регуляторную политику, сделать диалог более конструктивным. Кроме того, многие выступали в местных СМИ с разъяснениями. Как по мне, это было полезно и гражданам, и, собственно, правительству, которое должно объяснять людям свою политику.

— Вся страна сейчас внимательно следит за перипетиями, происходящими вокруг правительства: все эти отставки, а после возвращения вряд ли добавляют кому-то баллов. На ваш взгляд, правительство Арсения Яценюка может работать эффективно и что ему для этого нужно? Что мешает?

— Хочу уточнить, как я оцениваю ситуацию. Она — исключительно политическая. Некоторым игрокам было выгодно создать соответствующий информационный фон, на котором решать свои вопросы. Это и произошло.

Подавляющее большинство граждан Украины после Революции достоинства поддерживало идею непопулярных реформ, и когда они начались, мнения резко изменились. Очень важно в такой тяжелый период объяснять гражданам, что происходит, какими будут краткосрочные и долговременные последствия.

Непопулярные реформы переживали и другие страны: Польша, Грузия, страны Балтии. Временное ухудшение ситуации — это естественное последствие непопулярных шагов. Все это делается для того, чтобы, преодолев трудности, получить плюсы. Люди часто не понимают, что такое непопулярные реформы. А надлежащего уровня широкоформатной общественной дискуссии по этому вопросу так и не произошло.

— Вот вы говорите, что надо какое-то время пожить плохо, чтобы потом стало хорошо. Но у этого «плохо» должны быть какие-то пределы, и правительство должно четко сказать, когда должно начаться «хорошо».

— Совершенно верно.

— Так может ли это правительство четко это сказать? И может ли оно сделать так, чтобы после какой-то грани жизнь начала по крайней мере выравниваться, а не продолжать стремительно скатываться в пропасть нищеты?

— Результаты тех шагов, которые правительство предпринимает сейчас, будут заметны только через некоторое время. Правда, оно не только должно предпринимать эти шаги, но и постоянно объяснять их последствия. А путем расчетов и прогнозирования последствий решений как раз и можно предположить пределы сложного периода. Сейчас же у общества возник определенный информационный вакуум.

Кроме того, мы как общество никак не можем определиться, чего хотим: говорят, что технократическое правительство. А что это значит, кто-то вообще задумывался? Вряд ли. Более того, мало кто на самом деле понимает, что такое «технократическое» правительство. Здесь же главное — не персоналии, а способ принятия решений. У нас прежде всего решения принимаются с точки зрения политической целесообразности. Это и понятно, ведь правительство формируется политическим способом.

Но мы все устали от политических войн, есть запрос общества на то, чтобы решения власти принимались на основании экспертных позиций. То есть сделали замеры, посчитали стоимость для разных групп, определили целесообразность и только после этого принимаем решение. Возможно, сегодня, это решение не нравится, но уже есть четкие основания объяснять его необходимость и актуальность, определять сроки неудобств и прогнозировать, когда оно начнет приносить пользу. А это и есть основная задача технократического правительства.

Сегодня можно сделать вывод, что при действующем способе формирования правительства не стоит надеяться на принятие решений технократическим образом.

Подавляющее большинство граждан Украины после Революции достоинства поддерживало идею непопулярных реформ, и когда они начались, мнения резко изменились

— То есть действующее правительство не сможет работать в технократическом ключе?

— Я думаю, что как раз стать технократическим ни это, ни следующее правительство при действующем способе его формирования не сможет.

— Это значит, что нам надо менять законодательную базу?

— Не совсем. Нам прежде всего надо менять практику государственного управления и практику принятия государственных решений. Правительство надо подтолкнуть принимать свои решения хотя бы на 60% на основании аргументов и расчетов, а остальные 40% — руководствуясь политикой. Речь идет о том, что если мы не можем перевести процесс принятия решений в исключительно экспертный, то давайте хотя бы сбалансируем это соотношение.

Первый шаг уже сделан — принят новый закон о государственной службе, которым поставили определенные новые задачи. Кстати, яркий пример, как может работать технократическое правительство, — Великобритания. Там правительства политические, так как формирует их парламент, они имеют политические задачи. Кэмерон не просто стал премьер-министром, потому что он эксперт, а потому что он — политик, лидер своей политической силы. Но принимать свои решения без понятных расчетов и аргументов он не может — потому что в таком случае общество его не поддержит. Поэтому, будучи политиком, он имеет мощный аппарат, который готовит и вырабатывает решения, а уже тогда министры коллегиально собираются и привносят в решение эти 30 или 40% политики. Но сначала им предлагают качественные решения. Так действовать надо и нам. Закон о госслужбе создает основу для такой деятельности. То есть если министры — политики, остальные — технократы. Они будут вырабатывать решения, пользуясь определенными алгоритмами, определенной логикой. Эти решения не эмоциональные, а всегда прогнозируемые и просчитанные.

Другой важный фактор — наша обновленная методология выработки проектов регуляторных актов. Ведь если мы внедрим выработку решений, имеющих регуляторный характер, по качественной, похожей на британскую, схеме, я убеждена, что и на других направлениях впоследствии также перейдем к такой же схеме принятия решений.

Мало кто на самом деле понимает, что такое «технократическое» правительство. Здесь же главное — не персоналии, а способ принятия решений

— А есть сопротивление внедрению этой схемы?

— Есть, но оно в основном пассивное, некий тихий саботаж. Люди же привыкли уже к определенной практике и менять что-то им очень не хочется. Наивно ожидать, что достаточно поменять одну или несколько личностей в правительстве — и это полностью изменит характер работы исполнительной власти. Для этого нужно изменить характер практик государственного управления. А тогда уже станет понятно, кто из политических персон больше всего подходит для таких практик. Кто может принимать наиболее взвешенные решения на основании того, что производится этим качественным государственным аппаратом. Поэтому я как настоящий технократ (а я же технократ по первому образованию и мне легче мыслить логикой и алгоритмами) должен сказать, что роль личности важна, но эта личность все равно приходит в какую-то систему. И роль этой личности меняется от того, как работает эта система. Перестроить систему — эта задача сейчас и стоит перед нами, это на самом деле очень сложно. Не только потому, что есть пассивное сопротивление. Есть и те, кто заинтересован, чтобы такие расчеты не делались, чтобы анализ не проводился, так как в мутной воде значительно легче принимать какие-то мутные решения.

— Как вы думаете, прошла ли уже Украина нижнюю точку экономического кризиса? И что нужно сделать, чтобы экономика дала рост?

— Если агрессия в сторону Украины не усилится и война не станет горячее, чем сейчас, можно сказать, что прошли. Подтверждение этому — статистика за 4-й квартал 2015 года, которая доказывает, что начинается очень медленный, но рост. Должен сказать как экономист либерального толка, правительство в определенной степени влияет на скорость падения или роста экономики, но полностью остановить тенденцию — это все равно, что считать, что мы отменим закон Ньютона. Это просто смешно. Так же и экономические законы: они действуют на все. Но влиять на факторы, от которых зависит состояние экономики, правительство может и усиливать или ослаблять тенденцию, выравнивать ее.

Стать технократическим ни это, ни следующее правительство при действующем способе его формирования не сможет

Правда, полностью устранить такой фактор, как внешняя агрессия, мы не можем, однако можно, прежде всего дипломатическими методами, максимально его ослабить. Дальше — влиять на факторы роста. Речь идет о свободе предпринимательской деятельности, основа которой — минимум нагрузки на бизнес. Ведь другого источника роста, чем бизнес, нет. А надо ли кому-то помогать, это другой вопрос.

— А надо?

— Есть сторонники точек роста, которые считают, что надо вкладывать деньги налогоплательщиков в отдельные точки роста. К примеру, предоставлять льготы отдельным отраслям — и они будут развиваться. Есть сторонники теории, что государство в это вмешиваться не должно, а должно создавать равные правила. Что касается точек роста, то они проявятся через конкурентные преимущества, и, соответственно, им легче будет привлечь капиталы, прежде всего частные. Но мы должны снять все барьеры для этого привлечения

— Вы — сторонник теории равных условий?

— Да, я считаю, что перераспределение каких-либо ресурсов через государство для нас невозможно. Такое явление приемлемо разве что сильного для государства с демократическими традициями, потому что там есть определенные предохранители от слишком ярких коррупционных схем. А в стране, которая только ищет свой путь и в которой государственная власть пока не умеет, как мы уже выяснили, принимать рациональные решения, где высоки риски коррупциогенности, при попытке перераспределения общественного ресурса через государство в интересах определенных субъектов эти риски только растут. Поэтому базовый и главный фактор — снять все барьеры и дать бизнесу максимальную свободу.

Наивно ожидать, что достаточно поменять одну или несколько личностей в правительстве — и это полностью изменит характер работы исполнительной власти. Для этого нужно изменить характер практик государственного управления

— Как специалист, который много лет занимался решением вопросов малого бизнеса, как вы оцениваете налоговую реформу?

— Глобальной реформы не произошло, и правительство об этом откровенно говорит. Существенные изменения правил игры на налоговом поле состоялись, но назвать их той ожидаемой обществом глобальной налоговой реформой пока нельзя. Обращаю внимание, что для микробизнеса условия мы сохранили. Были попытки их изменить, и благодаря совместным усилиям и предпринимательской активности мы доказали, что надо упрощенную систему сохранить как таковую. То есть для малого бизнеса условия практически не изменились, даже улучшились, так как уменьшили ЕСВ.

Что касается крупного бизнеса, то для кого-то сегодняшняя система НДС стала легче, для кого-то, наоборот, сложнее. Главные изменения состоялись именно в системе НДС. Это произошло еще в 2014 году, когда ввели электронные НДС-счета. Ожидания от этого были разные, и пока у нас разные реакции. Жалобы на невозмещение НДС еще есть, хотя изменения, которые вступили в силу в 2016 году, должны привести к тому, что возмещение НДС будет автоматическим. А это значит, что сам фактор коррупции в налоговой системе, а это НДС, будет минимизирован. Как это будет работать — посмотрим.

В этом году реформой №1 объявили реформу таможни, и это очень правильное решение. Речь идет о новых правилах администрирования: как контролировать на таможне прохождение товара, как пропускать, как начислять — это ключевой момент, который волнует предпринимателей — и европейских, и наших.

— Результат дерегуляции, которой занимается возглавляемая вами служба, — сокращение разрешительных документов, что влечет за собой необходимость совместного документооборота между многими структурами. Или проблема уже решена? Если нет, то каковы перспективы?

— На самом деле эта проблема как раз в процессе решения, уже создана вся нормативная база. То есть предоставлена возможность бесплатно получать всю информацию в государственных реестрах органам государственной власти и органам местного самоуправления, судам и т.п., но есть технические вопросы. Для их решения требуется определенное время. Основные реестры уже имеют между собой связь. Иными словами, при осуществлении регистрационного действия уже в фискальную службу за справкой бежать не надо, потому что эту информацию можно получить горизонтально «орган — органу». Точно так же ГФС не должна требовать от вас копию вашего статута, так как она имеет полное право войти в реестр и посмотреть уставные документы. И имеет не только полное право, но и техническую возможность.

Перераспределение каких-либо ресурсов через государство для нас невозможно. Такое явление приемлемо разве что сильного для государства с демократическими традициями, потому что там есть определенные предохранители от слишком ярких коррупционных схем

Органы государственной власти уже имеют подписанные между собой меморандумы-соглашения об обмене этой информацией, но технически реализованы не все возможности. К примеру, в государстве есть такая база регистрации обременений ограничений на недвижимое и движимое имущество. Если ваш автомобиль — в залоге у банка, это там фиксируется. Однако сервисные центры, которые стали преемниками бывших МРЭО, к этой базе до сих пор доступа не имеют. Поэтому еще есть случаи, когда продаются залоговые автомобили, а информации об этом у покупателя нет.

— Кстати, несмотря на то, что у нас в стране многие скептически относятся к реформам, которые провел в Грузии Михаил Саакашвили, одна из реальных — то, что он действительно уменьшил количество разрешительных документов. Как вы это оцениваете?

— Весьма положительно — там было осуществлено много реформ, прежде всего очень глубоко проведена дерегуляция. Это было большой победой Кахи Бендукидзе, который обосновывал все теоретически. Кстати, он и Украине очень помог, именно в оперативной ситуации. Потому что нет полностью универсального алгоритма, как проводить реформы в конкретном случае. Это всегда поиск баланса, поиск понимания, в том числе и политического, так как в принятии решений все равно остается этот политический фактор. Поэтому то, что было сделано в Грузии, на мой взгляд, очень успешно. В Украине сейчас мы работаем в том же направлении, но — с учетом особенностей нашей страны.

Очень хорошо заработала система электронных торгов ProZorro, которую два года назад мы начинали с грузинскими коллегами-реформаторами. Они тогда приехали к нам с дизайном системы, которая уже работала в Грузии, и предлагали: давайте просто возьмем — и применим. Но мы начали анализировать и поняли, что в Украине много факторов, которые доказывают, что нам надо делать по-другому. Поэтому мы сделали немного другой дизайн системы, чем он был в Грузии. И эта реформа сейчас успешна. Она уже работает. Уже приняли закон — все полностью переходят на систему электронных торгов. А два года назад это начиналось с полного неприятия: мол, какие там электронные торги.

Таким образом, в этом случае мы убедились, что любая реформа должна быть обоснованной, спрогнозированной, просчитанной, то есть нельзя слепо копировать опыт какой-то страны, даже если он там успешный, а надо учитывать особенности Украины.

— Вы часто встречаетесь с представителями разных бизнес-кругов: что им мешает работать больше всего, на что люди жалуются? Чем, наоборот, довольны?

— Прежде всего начнем с приятного: с удовольствием все отметили открытие информации электронных баз данных — относительно регистрации, имущества и из всего остального. Положительные отзывы и об электронных сервисах. Мы специально в конце прошлого года проводили опрос бизнеса, чтобы выяснить проблемы и положительные сдвиги. Поэтому больше всего представители предпринимательства обратили внимание на электронные сервисы и открытие информации. Это для них важно, ведь современный бизнес строится в том числе и на информационных технологиях.

А на что жалуются? Малый бизнес — на очень низкую покупательную способность в Украине. Это понятно — мы в кризисе. Если смотреть на имеющиеся в стране проблемы как на пирог, то 90% проблем — это низкая покупательная способность, низкий уровень жизни и, соответственно, уменьшение стимулов к росту. Доля же в 10% касается регуляторных проблем. Их нужно решать, потому что, снимая регуляторные барьеры, мы все же усиливаем толчки к росту.

— В одном из своих интервью вы сказали, что 2016-й должен стать годом построения доверия бизнеса к власти. В нашей стране это реально?

— Реально. Впрочем, как и в любой другой стране, если строить. Если же ничего не делать, а просто ждать, то нереально. Поэтому мы просто не спрашиваем себя: «Реально или нереально?», а делаем. Вот я считаю, что наша методология и когда мы подтолкнем все министерства работать по этой методологии, это как раз построение этого доверия и его прежде всего технологическая перестройка. Мало задумать красивый дом — надо иметь архитектурный план его строительства. Поэтому работа с использованием обновленной методологии анализа регуляторного воздействия — это определенный план сооружения этого красивого дома доверия. Ведь доверие прежде всего базируется на понимании. Когда ты понимаешь, кто и что делает, и можешь потом проверить, сделали или нет.

— Когда, с вашей точки зрения, в Украине наступит время бизнеса?

— Оно уже наступило. Другого источника экономического роста нет. Государство формируется из налогоплательщиков: основной массив добавленной стоимости создает бизнес. И не имеет значения, крупная это компания или маленький предприниматель — и то, и другое бизнес. Задача государства — создать и обеспечить благоприятные равные условия для его ведения.

— «Укрзализныцю» тоже можно считать бизнесом, хотя и в государственной собственности. Как развивается ситуация с тарифами, которые Мининфраструктуры намеревалось повысить на 15% с 1 марта? Действительно ли руководство железной дороги о чем-то советуется с бизнесом и готово идти на определенные уступки? И есть ли уже какие-то итоги деятельности рабочей группы, которая изучает этот вопрос?

— Мы сейчас делаем ту работу, которую теоретически должен сделать независимый орган, который, кстати, планируется — проект закона о нем правительство давно подало в Раду. Это так называемый регулятор тарифов в сфере транспорта, который должен работать, как, например, Национальная комиссия по регулированию энергетики, то есть контролировать, устанавливать методологию и по этой методологии пересчитывать тарифы. Поскольку всего этого нет, то приходится нам контролировать эти тарифы.

— Еще один вопрос, который не теряет своей актуальности, — как сделать Украину привлекательной для инвесторов?

— На самом деле инвесторы учитывают прежде всего то, как применяется законодательство ко всем. Отдельных условий для инвестора быть не должно. Все должны работать в одинаково прозрачных условиях.

А вопросы инвестиционного климата в целом — это и дерегуляция, и свобода предпринимательской деятельности, и налаживание инструментов фискальной политики, администрирования, прозрачная работа таможни. Все потихоньку делается. Хотелось бы, конечно, быстрее.

Инвестор и вообще бизнес должен чувствовать себя в Украине одинаково хорошо: и иностранный, и украинский. Тогда инвестор радостно придет в страну.

— Одна из последних новаций, внедрением которой вы занимались, — обязательный расчет затрат малого бизнеса на проведение государственного регулирования (так называемый М-тест). Объясните, что это такое и что этот тест дает как самим предпринимателям, так и государству в целом?

— Одно из наших нововведений — это анализ регуляторного влияния, часть которого — М-тест, являющийся новой философией выработки государственных решений. В европейской практике это называется Small business test — тест малого бизнеса. С его помощью предлагается считать расходы малого бизнеса. Ведь любая регуляция значительно легче выполняется крупным бизнесом с точки зрения затрат.

Например, если представитель крупного бизнеса потратит пять часов на заполнение какого-то отчета, то для него в затратах это будет незаметно. А для представителя малого бизнеса эти пять часов — фактически потерянный целый день работы. Это уже совсем другой процент расходов. Европейцы давно пришли к выводу — сначала думай о малом. Целесообразно посчитать, реально ли это регулирование по расходам для малого бизнеса, только тогда можно принимать решение о внедрении определенного регулирования.

— Какие еще новшества вы будете вводить в Украине в ближайшее время?

— Сейчас концентрируем внимание на вопросах модификации государственного надзора/контроля. Активно трудились в рабочих группах в соответствующем комитете Верховной Рады, который поддержал ряд проектов законов — и правительственных, и депутатских, — где речь шла о совершенствовании самой рамки осуществления государственного надзора/контроля, а также о введении моратория на проверки в год, пока процесс реформирования этой сферы не завершится.

Кроме того, мы разрабатываем определенную методологию для тех, кто осуществляет контроль от имени государства. В Британии это называется этический кодекс для контроллера, то есть субъекта, осуществляющего контроль. Мы хотим внедрить прямые инструктивные нормы, чтобы улучшить отношения в процессе государственного контроля/надзора. Словом, если работать, то работы — непочатый край...