Ксенія Ляпіна: Час бізнесу вже настав

Складна економічна ситуація, в якій — одночасно з війною на Сході — опинилася наша країна, дошкуляє практично кожному українцеві. Найчастіше — високими цінами й тарифами. Щоб ні ціни, ні тарифи не били по гаманцеві надто боляче, кажуть мудрі люди, потрібно пережити час непопулярних реформ. Як саме це зробити — і на рівні країни, й на рівні окремого громадянина — «Аналітичній службі новин» (АСН) розповідає голова Державної регуляторної служби України Ксенія Ляпіна, котра точно знає, що час бізнесу в нашій країні вже настав, й саме бізнес витягне нашу країну з тієї прірви, в якій вона перебуває нині.   

— Ксеніє Михайлівно, давно планували зустрітися з вами, проте вклинитися у щільний графік поїздок голови Державної регуляторної служби просто нереально. Поділитеся результатами цих поїздок?  

— Ми активно їздили торік: були у Сумах, на Хмельниччині, на Полтавщині, в Одесі, Львові. Передусім зустрічалися з підприємцями, з об’єднаннями підприємців, які активно працюють з нашими секторами на місцях. Щоправда, наших представників в областях мало — всього по дві людини. Отже, ефективно виконувати свої повноваження вони можуть лише за умови тісної співпраці з об’єднаннями підприємців. Тож метою наших поїздок якраз і було налагодження тісних зв’язків з підприємництвом.

Також ми розповідали про нові стандарти, сучасні методології в регуляторній політиці, які дають змогу правовим способом впливати бізнесу на державну регуляторну політику, зробити діалог більш конструктивним. Крім того, багато виступали у місцевих ЗМІ з роз’ясненнями. Як на мене, це було корисно як громадянам, так і, власне, уряду, який мусить пояснювати людям свою політику.

— Вся країна нині уважно слідкує за перипетіями, які відбуваються довкола уряду: всі ці відставки, а потім повернення навряд чи додають комусь балів. На ваш погляд, уряд Арсенія Яценюка може працювати ефективно і що йому для цього треба? Що заважає?

— Хочу уточнити, як я оцінюю ситуацію, що склалася. Вона — винятково політична. Деяким гравцям було вигідно створити відповідне інформаційне тло, на якому вирішувати свої питання. Це і відбулося.

Переважна більшість громадян України після Революції гідності підтримувала ідею непопулярних реформ, та коли вони почалися, думки різко змінилися. Дуже важливо у такий болісний період пояснювати громадянам, що відбувається, якими будуть короткострокові й довготривалі наслідки.

Непопулярні реформи переживали й інші країни: Польща, Грузія, країни Балтії. Тимчасове погіршення ситуації є природнім наслідком непопулярних кроків. Усе це робиться для того, щоб, здолавши труднощі, отримати плюси. Люди часто не розуміють, що таке непопулярні реформи. А належного рівня широкоформатної суспільної дискусії щодо цього так і не відбулося.  

— От ви кажете, що треба якийсь час прожити погано, щоб потім стало жити добре. Але у цього «погано» повинні бути якісь межі, й уряд повинен чітко сказати, коли має початися «добре».

— Абсолютно правильно.

— То чи може цей уряд чітко це сказати? Й чи здатен він зробити так, щоб після якоїсь межі життя почало принаймні вирівнюватися, а не й далі стрімко скочуватися в прірву злиднів?  

— Результати тих кроків, які уряд робить нині, будуть помітні тільки через певний час. Щоправда, він має не лише робити ці кроки, а й постійно пояснювати їхні наслідки. А шляхом розрахунків і прогнозування наслідків рішень якраз і можна передбачити межі складного періоду. Нині ж у суспільства виник певний інформаційний вакуум.

Окрім того, ми як суспільство ніяк не можемо визначитися, чого хочемо: кажуть, що технократичний уряд. А що це означає, хтось загалом замислювався? Навряд. Понад те, мало хто насправді розуміє, що таке «технократичний» уряд. Тут же основне — не персоналії, а спосіб ухвалення рішень. У нас передусім рішення приймаються з точки зору політичної доцільності. Це і зрозуміло, бо й уряд формується у політичний спосіб.

Проте ми всі втомилися від політичних воєн, є запит суспільства на те, щоб рішення влади приймалися на підставі експертних позицій. Тобто зробили заміри, порахували вартість для різних груп, визначили доцільність і лише після цього ухвалюємо рішення. Можливо, сьогодні, це рішення не подобається, але вже є чіткі підстави пояснювати його необхідність та актуальність, визначати терміни незручностей та прогнозувати, коли воно почне приносити користь. А це і є основним завданням технократичного уряду.

Сьогодні можна дійти висновку, що за чинного способу формування уряду не варто сподіватися на прийняття рішень у технократичний спосіб.

— Тобто чинний уряд не зможе працювати в технократичному ключі?

— Я думаю, що якраз стати технократичним ні цей, ні наступний уряд за чинного способу його формування не зможе.

— Це означає, що нам потрібно змінювати законодавчу базу?

— Не зовсім. Нам насамперед треба змінювати практику державного управління і практику ухвалення державних рішень. Уряд потрібно підштовхнути ухвалювати свої рішення бодай на 60% на підставі аргументів і розрахунків, а решту 40% — керуючись політикою. Йдеться про те, що якщо ми не можемо перевести процес ухвалення рішень у виключно експертний, то давайте хоча б збалансуємо це співвідношення.

Переважна більшість громадян України після Революції гідності підтримували ідею непопулярних реформ, та коли вони почалися, думки різко змінилися

Найперший крок уже зроблено — ухвалено новий закон про державну службу, яким поставили певні нові завдання. До речі, яскравий приклад, як може працювати технократичний уряд, — Британія. Там уряди політичні, бо їх формує їхній парламент, вони мають політичні завдання. Кемерон не просто став прем’єр-міністром, тому що він експерт, а тому що він — політик, лідер своєї політичної сили. Але приймати свої рішення без зрозумілих розрахунків і аргументів він не може — бо в такому разі суспільство його не підтримає. Тому, будучи політиком, він має потужний апарат, який готує і виробляє рішення, а вже тоді міністри колегіально збираються й привносять у рішення оті 30 чи 40% політики. Але спочатку їм пропонують якісні рішення. Так діяти треба і нам. Закон про держслужбу створює підґрунтя для такої діяльності. Тобто якщо міністри — політики, решта — технократи. Вони вироблятимуть рішення, користуючись певними алгоритмами, певною логікою. Ці рішення не емоційні, а щоразу прогнозовані й прораховані.

Інший важливий чинник — наша оновлена методологія вироблення проектів регуляторних актів. Адже якщо ми запровадимо вироблення рішень, які мають регуляторний характер, за якісною, схожою на британську, схемою, я переконана, що й на інших напрямках згодом також перейдемо до такої самої схеми ухвалення рішень.

Мало хто насправді розуміє, що таке «технократичний» уряд. Тут же основне — не персоналії, а спосіб ухвалення рішень

— А є спротив впровадженню цієї схеми?

— Є, але він здебільшого пасивний, такий собі тихий саботаж. Люди ж звикли вже до певної практики й міняти щось їм дуже не хочеться. Наївно очікувати, що досить поміняти одну чи кілька особистостей в уряді — й це повністю змінить характер роботи виконавчої влади. Для цього треба змінити характер практик державного управління. А тоді вже стане зрозуміло, хто з політичних персон найбільше пасує до таких практик. Хто може приймати найвиваженіші рішення на підставі того, що виробляється цим якісним державним апаратом. Тому я як справжній технократ (а я таки технократ за першою освітою й мені легше мислити логікою й алгоритмами) мушу сказати, що роль особистості важлива, але ця особистість усе одно приходить у якусь систему. І роль цієї особистості змінюється від того, як працює ця система. Перебудувати систему — це завдання нині й стоїть перед нами, воно насправді дуже складне. Не тільки тому, що є пасивний супротив. Є й ті, хто зацікавлений, щоб такі розрахунки не робилися, щоб аналіз не проводився, бо в каламутній воді значно легше приймати якісь каламутні рішення.

— Як ви гадаєте, чи минула вже Україна нижню точку економічної кризи? Й що потрібно зробити, аби економіка дала зростання?

— Якщо агресія у бік України не посилиться й війна не стане більш гарячою, аніж зараз, можна сказати, що минули. Підтвердження цьому — статистика за 4-й квартал 2015 року, яка доводить, що починається дуже повільне, але зростання. Мушу сказати як економіст ліберального спрямування, що уряд певною мірою впливає на швидкість падіння чи зростання економіки, але повністю зупинити тенденцію — це все одно, що вважати, що ми скасуємо закон Ньютона. Це просто смішно. Так само й економічні закони: вони діють попри все. Але впливати на чинники, від яких залежить стан економіки, уряд може і посилювати чи послаблювати тенденцію, вирівнювати її.

Стати технократичним ні цей, ні наступний уряд за чинного способу його формування не зможе

Щоправда, повністю усунути такий чинник, як зовнішня агресія, ми не можемо, проте можна передусім дипломатичними методами максимально його послабити. Далі — впливати на фактори зростання. Йдеться про свободу підприємницької діяльності, основа якої — мінімум навантаження на бізнес. Адже іншого джерела зростання, ніж бізнес, немає. А вже чи треба комусь допомагати, то інше питання.

— А треба?

— Є прихильники точок зростання, які вважають, що треба вкладати гроші платників податків в окремі точки зростання. Приміром, надавати пільги окремим галузям — і вони будуть розвиватися. Є прихильники теорії, що держава в це втручатися не повинна, а має створювати рівні правила. Що ж до точок зростання, то вони проявляться через конкурентні переваги, і, відповідно, їм легше буде залучити капітали, передусім приватні. Але ми маємо зняти всі бар’єри для цього залучення.

— Ви — прихильник теорії рівних умов?

— Так, я вважаю, що перерозподіл будь-яких ресурсів через державу для нас неможливий. Таке явище прийнятне хіба що для сильної держави з  демократичними традиціями, тому що там є певні запобіжники від занадто яскравих корупційних схем. А в країні, яка тільки шукає свій шлях і в якій ще державна влада поки що не вміє, як ми вже з’ясували, ухвалювати раціональні рішення, де високі ризики корупціогенності, при спробі перерозподілу суспільного ресурсу через державу в інтересах певних суб’єктів ці ризики лише зростають. Тож базовий і головний чинник — зняти всі бар’єри й дати бізнесу максимальну свободу. 

Наївно очікувати, що досить поміняти одну чи кілька особистостей в уряді — й це повністю змінить характер роботи виконавчої влади

— Як фахівець, який багато років займався вирішенням питань малого бізнесу, як ви оцінюєте податкову реформу?  

— Глобальної реформи не відбулось, і уряд про це відверто каже. Істотні зміни правил гри на податковому полі відбулися, але назвати їх тією очікуваною суспільством глобальною податковою реформою поки що не можна. Звертаю увагу, що для мікробізнесу умови ми зберегли. Були спроби їх змінити, та завдяки спільним зусиллям і підприємницькій активності ми довели, що треба спрощену систему зберегти як таку. Тобто для малого бізнесу умови практично не змінились, навіть покращилися, тому що зменшили ЄСВ.

Щодо великого бізнесу, то комусь сьогоднішня система ПДВ стала легшою, комусь, навпаки, складнішою. Головні зміни відбулись саме у системі ПДВ. Це сталося ще в 2014 році, коли запровадили електронні ПДВ-рахунки. Очікування від цього були різні, і поки що маємо різні реакції. Скарги на неповернення ПДВ ще є, хоч зміни, які набули чинності в 2016 році, мають привести до того, що повернення ПДВ буде автоматичним. А це означає, що найбільший фактор корупції в податковій системі, а це ПДВ, буде мінімізовано. Як це працюватиме — подивимось.

Цього року реформою №1 оголосили реформу митниці, і це дуже правильне рішення. Йдеться про нові правила адміністрування: як контролювати на митниці проходження товару, як пропускати, як нараховувати — оце ключовий момент, що болить підприємцям — і європейським, і нашим.

— Результат дерегуляції, якою займається очолювана вами служба, — скорочення дозвільних документів, що тягне за собою потребу спільного документообігу між багатьма структурами. Чи проблему вже розв’язано? Якщо ні, то які перспективи?

— Насправді ця проблема якраз у процесі розв’язання, вже створено всю нормативну базу. Тобто надано змогу безоплатно отримувати всю інформацію у державних реєстрах органам державної влади і органам місцевого самоврядування, судам тощо, але є технічні питання. Для їхнього вирішення потрібен певний час. Основні реєстри вже мають між собою зв’язок. Іншими словами, при здійсненні реєстраційної дії вже у фіскальну службу за довідкою бігти не треба, тому що цю інформацію можна отримати горизонтально «орган — органу». Так само ДФС не повинна вимагати від вас копію вашого статуту, тому що вона має повне право ввійти в реєстр і подивитися статутні документи. І має не лише повне право, а й технічну змогу.

Перерозподіл будь-яких ресурсів через державу для нас неможливий. Таке явище прийнятне хіба що для сильної держави з  демократичними традиціями, тому що там є певні запобіжники від занадто яскравих корупційних схем

Органи державної влади вже мають підписані між собою меморандуми-угоди про обмін цією інформацією, проте технічно реалізовані ще не всі можливості. Приміром, у державі є така база реєстрації обтяжень обмежень на нерухоме й рухоме майно. Якщо ваш автомобіль — у заставі в банку, це там фіксується. Проте сервісні центри, які стали наступниками колишніх МРЕВ, до цієї бази досі доступу не мають. Тому ще є випадки, коли продаються заставні автомобілі, а інформації про це у покупця немає. 

— До речі, попри те, що у нас у країні багато людей досить скептично ставляться до реформ, які провів у Грузії Михайло Саакашвілі, одна з реальних — те, що він справді зменшив кількість дозвільних документів. Як ви це оцінюєте?

— Дуже позитивно — там було зроблено багато реформ, передусім дуже глибоко проведено дерегуляцію. Це було великою перемогою Кахи Бендукідзе, який обґрунтовував усе теоретично. До речі, він і Україні дуже допоміг, саме в оперативній ситуації. Бо немає повністю універсального алгоритму, як робити реформи у конкретному випадку. Це завжди пошук балансу, пошук розуміння, зокрема й політичного, тому що у прийнятті рішень усе одно залишається оцей політичний чинник. Тому те, що було проведено в Грузії, на мій погляд, дуже успішно. В Україні зараз ми працюємо в тому ж самому напрямку, але — з урахуванням особливостей нашої країни.

Дуже добре запрацювала система електронних торгів ProZorro, яку два роки тому ми починали з грузинськими колегами-реформаторами. Вони тоді приїхали до нас із дизайном системи, котра вже працювала у Грузії, і пропонували: давайте просто візьмемо — і застосуємо. Та ми почали аналізувати і зрозуміли, що в Україні багато факторів, які доводять, що нам треба робити по-іншому. Тож ми зробили трохи інший дизайн системи, ніж він був у Грузії. І ця реформа зараз успішна. Вона вже працює. Вже ухвалили закон — всі стовідсотково переходять на систему електронних торгів. А два роки це починалося з повного несприйняття: мовляв, які там електронні торги.

Тож у цьому випадку ми переконалися, що кожна реформа має бути обґрунтованою, спрогнозованою, прорахованою, тобто не можна сліпо копіювати досвід якоїсь країни, навіть якщо він там успішний, а потрібно враховувати особливості України.

— Ви часто зустрічаєтеся з представниками різних бізнес-кіл: що їм заважає працювати найбільше, на що люди скаржаться? Чим, навпаки, задоволені?

— Передусім почнемо з приємного: із задоволенням усі відзначили відкриття інформації електронних баз даних — з реєстрації, з майна й з усього іншого. Також позитивні відгуки про електронні сервіси. Ми спеціально наприкінці минулого року проводили опитування бізнесу, щоб з’ясувати проблеми й позитивні зрушення. Тож найбільше представники підприємництва звернули увагу на електронні сервіси й відкриття інформації. Це для них важливо, бо сучасний бізнес будується зокрема й на інформаційних технологіях. 

А на що скаржаться? Малий бізнес — на дуже низьку купівельну спроможність в Україні. Це зрозуміло — ми в кризі. Якщо дивитися на наявні в країні проблеми як на пиріг, то 90% проблем — це низька купівельна спроможність, низький рівень життя і, відповідно, зменшення стимулів до зростання. Частка ж у 10% стосується регуляторних проблем. Їх потрібно розв’язувати, тому що, знімаючи регуляторні бар’єри, ми все ж таки посилюємо поштовхи до зростання. 

— В одному зі своїх інтерв’ю ви сказали, що 2016-й має стати Роком побудови довіри бізнесу до влади. У нашій країні це реально?

— Реально. Зрештою, як і в будь-якій іншій країні, якщо будувати. Якщо ж нічого не робити, а просто чекати, то нереально. Тому ми просто не запитуємо себе: «Реально чи нереально?», а робимо. От я вважаю, що наша методологія і коли ми підштовхнемо всі міністерства працювати за цією методологією, це якраз побудова оцієї довіри і її передусім технологічна розбудова. Мало задумати красивий будинок — треба мати архітектурний план його побудови. Тому робота з використанням оновленої методології аналізу регуляторного впливу — це певний план побудови оцього красивого будинку довіри. Адже довіра передовсім базується на розумінні. Коли ти розумієш, хто і що робить, і можеш потім перевірити, зробили чи ні.

— Коли, на ваш погляд, в Україні настане час бізнесу?

— Він уже настав. Іншого джерела економічного зростання немає. Держава формується з платників податків: основний масив доданої вартості створює бізнес. І не має значення, велика це компанія чи маленький підприємець — і те, й те бізнес. Завдання держави — створити й забезпечити сприятливі рівні умови для його ведення.

— «Укрзалізницю» теж можна вважати бізнесом, хоч і в державній власності. Як розвивається ситуація з тарифами, які Мінінфраструктури мало намір підвищити на 15% з 1 березня? Справді керівництво залізниці про щось радиться з бізнесом і готове йти на певні поступки? І чи є вже якісь висновки діяльності робочої групи, яка вивчає це питання? 

— Ми зараз робимо ту роботу, яку теоретично мав би зробити незалежний орган, який, до речі, планується — проект закону про нього уряд давно подав у Раду. Це так званий регулятор тарифів у сфері транспорту, котрий мав би працювати, як, приміром, Національна комісія з регулювання енергетики, тобто контролювати, встановлювати методологію й за цією методологією перераховувати тарифи. Оскільки цього всього немає, то доводиться нам контролювати ці тарифи. 

— Ще одне запитання, яке не втрачає своєї актуальності, — як зробити Україну привабливою для інвесторів?

— Насправді інвестори зважають передусім на те, як застосовується законодавство до всіх. Окремих умов для інвестора бути не повинно. Всі мають працювати в однаково прозорих умовах.

А питання інвестиційного клімату загалом — це і дерегуляція, і свобода підприємницької діяльності, й налагодження інструментів фіскальної політики, адміністрування, прозора робота митниці. Все потихеньку робиться. Хотілося б, звісно, швидше.

Інвестор та й загалом бізнес має почуватися в Україні однаково добре: і іноземний, і український. Тоді інвестор радісно прийде в країну.

— Одна з останніх новацій, запровадженням якої ви опікувалися, — обов’язковий розрахунок витрат малого бізнесу на проведення державного регулювання (так званий М-тест). Поясніть, що це таке й що цей тест дає як самим підприємцям, так і державі загалом?

— Одне з наших нововведень — це аналіз регуляторного впливу, частиною якого є М-тест, що є новою філософією вироблення державних рішень. У європейській практиці це називається Small business test — тест малого бізнесу. За його допомогою пропонується рахувати видатки малого бізнесу. Адже будь-яка регуляція значно легше виконується великим бізнесом з точки зору затрат.

Наприклад, якщо представник великого бізнесу витратить п’ять годин на заповнення якогось звіту, то для нього у затратах це буде непомітно. А для представника малого бізнесу ці п’ять годин — фактично втрачений цілий день роботи. Це вже зовсім інший відсоток витрат. Європейці давно дійшли висновку — спочатку думай про мале. Доцільно порахувати, чи реальне це регулювання за витратами для малого бізнесу, тільки тоді можна приймати рішення про впровадження певного регулювання.

— Які ще новації ви запроваджуватимете в Україні найближчим часом?

— Зараз концентруємо увагу на питаннях модифікації державного нагляду/контролю. Активно працювали в робочих групах у відповідному комітеті Верховної Ради, який підтримав низку проектів законів — і урядових, і депутатських, — де йшлося про вдосконалення самої рамки проведення державного нагляду/контролю, а також про впровадження мораторію на перевірки на рік, доки процес реформування цієї сфери не завершиться.

Крім того, ми розробляємо певну методологію для тих, хто здійснює контроль від імені держави. У Британії це називається етичний кодекс для контролера, тобто суб’єкта, який здійснює контроль. Ми хочемо впровадити прямі інструктивні норми, щоб покращити відносини у процесі державного контролю/нагляду. Словом, якщо працювати, то роботи — непочатий край…