Володимир Орлов: Без аналітичної роботи «чорні сотні» перетворяться на звичайних рекетирів

Цього літа як ніколи митниця була в центрі уваги Кабінету Міністрів, і впродовж минулих місяців у відомстві запустили низку нововведень. У ДФС уже заявили, що з 1 серпня митниця розпочала роботу за принципом «єдиного вікна», а також планується введення обов'язкової фото- і відеофіксації митних процедур. Крім того, найближчим часом рекомендації щодо реформування митниці нададуть американські консультанти. Чи допоможе це в боротьбі з корупцією у відомстві, як позначиться на надходженнях до держбюджету, а також що потрібно для того, аби реформи відбувалися не лише «на папері», а й у реальності — про це в інтерв'ю з експертом з питань податкової та митної політики, заступником голови громадської організації «Сила України» Володимиром Орловим.

— Як ви взагалі оцінюєте курс Кабміну на реформування митниці? Що робиться правильно, а що ні?

— На митниці справді накопичилося дуже багато проблем, і уряд не дарма приділяє стільки уваги цьому питанню. Адже, по суті, останні два роки митницею ніхто не займався. І хоча мені як людині, котра понад 10 років свого життя віддала митниці, і неприємно, що багато ЗМІ чорнять і звинувачують митницю мало не в усіх бідах українського народу, але розумію, що системні зміни в ній вже давно назріли.

Тому я дуже позитивно оцінюю те, що Кабмін показав готовність проводити масштабні реформи на митниці. Але я проти того, щоб непрофесіонали, а іноді й просто невігласи видавали відверту показуху за реформи. На жаль, ДФС зараз більше займається популізмом, ніж практичною реалізацією необхідних реформ на митниці.

З митниці за останні три роки немає жодного нововведення, яким можна похвалитися і сказати, що це дійсно спростило ведення бізнесу: ані довгоочікуваного уповноваженого економічного оператора, ані автоматичних процедур випуску товарів у вільний обіг, ані приєднання до транзитних процедур ЄС. Я вже не кажу про перенесення акценту контролю з етапу митного оформлення на постаудит і відстеження всього ланцюжка поставки товару — від кордону до реалізації на внутрішньому ринку. Під це, зокрема, й обґрунтовувалася ідея об'єднання митниці та податкової.

— Ну чому ж, нещодавно ДФС запустила реформу «єдиного вікна»...

— Створення системи «єдиного вікна» під час проходження контрольних процедур активізували лише після того, як прем'єр-міністром став Володимир Гройсман. Це дуже правильне рішення, до того ж давно перезріле. Тільки питання: що робили Міндох, а тепер ДФС увесь цей час? Чому доводиться цей технічно складний проект реалізовувати аврально за кілька місяців? За моєю інформацією, контрольні служби абсолютно не готові до роботи за принципом «єдиного вікна» — ані технічно, ані інструктивно. Те, що «єдине вікно» фактично ще не запрацювало так, як повинно, опосередковано підтвердив і сам глава ДФС.

Та сама історія з інститутом уповноважених економічних операторів: ДФС з Мінфіном так довго розробляють нормативну базу, що, боюся, до моменту прийняття її Верховною Радою ЄС уже ухвалить новий Митний кодекс і ми знову будемо в ролі наздоганяючих. Понад те, мало прийняти закони і підзаконні акти, потрібен час, щоб їх апробувати на практиці і отримати зворотній зв'язок від бізнесу.

А то у нас виходить, що в прес-релізах «покращили, спростили, прискорили», а в дійсності — лише вкотре погіршили умови роботи бізнесу. Тому на місці уряду й Мінфіну іноді корисно робити свого роду «контрольну закупівлю» — без показового параду ДФС виїхати до регіонів, разом з бізнесом подати митну декларацію на оформлення і «побути у шкурі» бізнесу, пройшовши всі процедури митного контролю.

— Створення Міжрегіональної митниці, яке анонсували у ДФС, — чи потрібна вона і яка її функція? Наскільки мені відомо, це не нова для України ідея...

— Подібну ініціативу було впроваджено в 1999 році. Тоді це називалося Оперативною митницею. Функції були абсолютно ті самі, що зараз приписуються «новій» структурі. Буквально за кілька років ця Оперативна митниця перетворилася на звичайних рекетирів. Потім усе-таки під впливом «олюднення» замість митниці з'явилося Бюро ризиків, яке мало створити і впровадити автоматизовану систему управління ризиками. На сьогодні цей підрозділ уже ДФС пасе задніх замість того, аби задавати тон усій роботі митного спрямування ДФС. Але це, безумовно і на превеликий жаль, питання пріоритетів. Тому, повертаючись до теми міжрегіональної митниці, вона може стати черговим органом з надповноваженнями і розмитою відповідальністю, що генеруватиме мегакоррупцію.

— Як створення Міжрегіональної митниці співвідноситься з іншими планами щодо реформи відомства? Ось, наприклад, скоро свій план реформ запропонують американці. Чи є сенс поспішати?

— Як на мене, це рішення взагалі вибивається за межі поняття реформ. Це абсолютно тактичне рішення, я так розумію, з метою точкового «затикання дірок» на кордоні. А це є маркером того, що кордон, по суті, нікому не підпорядковується. Що стосується планів, відповідальність за ситуацію на митниці в будь-якому разі нестиме ДФС, незалежно від запропонованих або впроваджених реформ. Я не чекаю на диво. Не буде такого, що американці скажуть нам магічну формулу і вже завтра всі проблеми зникнуть. Реформи на митниці — велика копітка праця. Це не означає, що реформу потрібно робити 10 років, у жодному разі. Оперативні кроки можна досить швидко робити. І це потрібно було робити ще вчора. Але, як то кажуть, щоб подолати шлях, потрібно зробити перший крок.

— Що нам можуть запропонувати американські експерти? І що нам потрібно запозичити в американців?

— Жартую, та все ж: позаздрити можна в першу чергу бюджету американської митниці — понад 13 мільярдів доларів на рік. А якщо серйозно, то ми перебуваємо на різних планетах. У США митниця — це найпотужніший правоохоронний орган зі своїм спецназом і навіть авіацією. Колосальна інфраструктура: сканери і ультрасучасні технології контролю. Найголовніше — сильна аналітична складова, доступ до всіляких баз даних інших відомств. Адже американці дуже чітко засвоїли урок 11 вересня. Тепер контроль безпеки пасажирів літака, наприклад, починається ще в країні відправлення.

Але при цьому навіть такий орган має певні проблеми, оскільки США мають дуже напружену ділянку кордону з Мексикою. А це і кокаїновий наркотрафік, і незаконна міграція, і контрабанда зброї. Що вже казати про українську митницю, яка навіть не має можливості та ресурсів патрулювати «зелений кордон». На сьогодні шалений обсяг контрабанди цигарок іде якраз на ділянках кордону, розташованих поза пунктами пропуску. Причому використовуються і тунелі, і безпілотники, і надувні човни тощо. Це лише один приклад.

Тому я думаю, що американці, проінспектувавши українську митницю, побували в машині часу. Це все вони проходили, напевно, років 30 тому. Але чекати на якусь панацею, мабуть, було б наївно. У них своя специфіка, у нас — своя. І тут шаблони не спрацюють. Це стало зрозуміло на прикладі поліції. Непогану ідею було перекручено при її втіленні в життя. Крім того, є рамкові стандарти Всесвітньої митної організації, в яких усе описано, куди має рухатися митниця. Все вже давно вигадано розумними людьми, потрібно просто брати і впроваджувати у себе.

— Відеофіксація. У ДФС заявили, що роботу митного оформлення по країні фіксуватиме 6,5 тисячі відеокамер. Цього досить?

— Якщо продовжувати політику скорочення штату ДФС за рахунок співробітників митниць, то незабаром ці 6,5 тисячі портативних відеокамер нікому буде носити. Насправді питання не в кількості відеокамер, а в тому, який результат ми отримаємо від того, що 300 млн. грн. бюджетних коштів буде витрачено на сумнівний проект з відеофіксації.

Спрощення процедур для бізнесу, скорочення часу для проходження митниці — немає. Зменшення зловживань під час митного огляду — можливо, але не факт. Митний огляд — це всього-на-всього одна з митних формальностей. Чому ми не хочемо фіксувати якимось чином етап контролю митної вартості, коли бізнесу «викручують руки», нав'язуючи тарифи «згори» або коли «чиститься» митна база?!

Відеофіксація може мати право на існування, якщо, по-перше, кількість вантажів, що оглядаються, буде наближеною до 1% від загальної кількості (європейська практика). По-друге, коли дійсно працюватиме автоматична система аналізу та управління ризиками, а не «чорні сотні», міжрегіональні митниці та інші контролери, які, виходячи з власних інтересів, «генеруватимуть огляди», даючи вказівки направо і наліво оформлюючим інспекторам.

За нинішніх умов результатом відеофіксації буде ще більше затягування процесу митного оформлення, простої транспорту, збільшення витрат на зовнішньоекономічну діяльність і, як наслідок, — чергові хвилі невдоволення бізнесу.

Крім того, виникає запитання: а хто це відео дивитиметься, а головне — аналізуватиме? Тим більше термін зберігання такого відео на центральному сервері — три місяці. Упевнений, що ефект від встановлення відеокамер на дорогах буде більшим, ніж на петличці митника.

— Як загалом встановлення відеокамер може допомогти наповненню бюджету?

— Абсолютно ніяк. Так само, як чекати на «диво наповнення бюджету» від роботи «чорних сотень», немає жодних підстав. Якщо ДФС справді створює «елітні підрозділи з боротьби із контрабандою», то має бути поставлено чіткі критерії ефективності їхньої роботи. А це, на мою думку, 30-50% відпрацьованих орієнтувань, одержаних від центру, мають бути результативними. І, звісно, собівартість проекту «чорних сотень» (а це майже 4 млн. грн. на місяць зарплати, плюс витрати на транспорт, бензин, оплата готелів і т.д.) має перекриватися реальними коштами, зарахованими до держбюджету, від роботи «чорних сотень».

Якщо говорити глобально, то роль митниці в наповненні бюджету головним чином полягає в стимулюванні ділової активності сектора зовнішньоекономічної діяльності. А це досягається, перш за все, шляхом спрощення митних процедур.

На жаль, про спрощення ДФС тільки говорить. Від гасел «ми впроваджуємо передові міжнародні митні стандарти» і перманентного вивчення міжнародного досвіду треба давно переходити до практичних дій. У спрощенні митних процедур ми відстаємо вже навіть від митної служби Республіки Білорусь, у якій, зауважте, немає зобов'язань з Угоди про асоціацію з ЄС щодо спрощення митних процедур. На відміну від України.

Так от, у Білорусі вже впровадили автоматичний випуск експорту і працюють над імпортом. А ми навіть не всі типи попередніх декларацій оформлюємо автоматично. Білоруси зробили, а потім повідомили, що у них експорт оформлюється за одну хвилину. А ми останніх три роки хвалимося, що експорт у нас у середньому оформлюється за одну годину. Хіба це досягнення?

— На вашу думку, якими мають бути три перших кроки для реформування митниці сьогодні?

— По-перше, необхідно відновити керованість системи. Без цього ні про які реформи можна навіть не мріяти — їх усі саботуватимуть митниці на місцях. Адже на сьогодні найпоширенішою тенденцією є, коли місцеві «еліти» фактично приватизували митниці. Потрібно забезпечити автономію митного спрямування. Заступник глави ДФС повинен мати право призначати та звільняти, а також володіти правом заохочення і стягнення. Бо сьогодні управлінську вертикаль зруйновано, відповідальність розмито.

Начальники митниць, знаючи, який бардак діється в центральному апараті, абсолютно не бояться негативних наслідків. Оскільки всі кадрові питання, проходячи крізь «сито» роздутого бюрократичного апарату, можуть змінювати свій вектор. Суто митні питання проходять узгодження в непрофільних департаментах, а іноді й у підрозділах, які взагалі не мають відношення до оперативної діяльності. Керівники митниць, усвідомлюючи, що заступник глави ДФС, який курирує, не може приймати кадрові рішення, можуть «стрибнути через голову» і вирішити свої питання з іншими, більш лояльними заступниками або безпосередньо з головою служби. За такої конфігурації, як зараз, заступник глави курирує з митниці — лише статист. Тому терміново необхідно посилювати цю позицію і наповнювати її змістом.

— Крім побудови вертикалі і кадрової складової, що ще, на вашу думку, потрібно змінити?

— Наступна з головних, як на мене, змін — потрібно відродити аналітичні підрозділи митного спрямування. Жодні «чорні сотні» або «айнзац групи» не в змозі подолати контрабанду, якщо оперативним заходам не передує кропітка аналітична робота. Без аналітики ці «загороджувальні загони» перетворяться на банальних рекетирів, які «трястимуть» усі зовнішньоекономічні вантажі без розбору. У цьому випадку взагалі вся репутація реформ на митниці буде схильна до серйозного ризику. По-третє, створення системи мотивації співробітників митниці.

— Підвищення заробітних плат?

— Так, звичайно. Це те питання, яке нинішнє керівництво ДФС навіть не намагалося вирішити. Але я впевнений, що уряд усе одно повернеться до цього питання. Зараз митник в Україні отримує 100 євро, в Польщі — мінімум 800. І навіть там питання корупції дуже гостро стоїть. Я не кажу, що після підвищення зарплат на митниці корупція зникне наступного ж дня. Але без цього говорити про якісь системні кроки в цьому напрямку просто смішно. Я часто чую, що потрібно всіх митників звільнити і набрати нових, чесних та непідкупних. Але не змінивши систему мотивації, через три місяці ми отримаємо той самий результат. Тому що інспектору треба десь жити, щось їсти і ще дістатися до роботи, якщо це, наприклад, пункт пропуску на кордоні. Адже ми бачимо багато затримань на гарячому, але на їхні місця приходять інші і займаються тим самим. Тільки каральними заходами теж нічого не доб'єшся. Крім того, вважаю першочерговим завданням реформування підрозділу внутрішньої безпеки.

— Як саме?

— Це не повинен бути підрозділ внутрішнього рекету. Адже сьогодні співробітники внутрішньої безпеки, по суті, втручаються в процес митного оформлення. Таким чином, діє презумпція винності. Нібито інспектор уже винен у чомусь. А це штовхає його якраз на одержання незаконної винагороди, щоб відкупитися від необґрунтованих претензій ВБшників. Підрозділ внутрішньої безпеки має виконувати свою безпосередню функцію — дбати про безпеку інспектора і недопущення втягування його у злочинну діяльність.

Лише комплекс цих дій дасть змогу оперативно змінити ситуацію на митниці, причому в найкоротші терміни. Це три місяці, які вже набили всім оскому. Причому не бравування збільшенням платежів до бюджету, яке досягається вичавлюванням з бізнесу необґрунтованих платежів. А реальний результат — то, що називають порядком.

Ці першочергові заходи дозволять створити необхідний ґрунт для подальших дій: організація обміну інформацією з митницями суміжних країн (за прикладом Молдови), залучення коштів для поліпшення інфраструктури в пунктах пропуску, докорінний перегляд технологій митного контролю. Тоді ми зможемо і заткнути «дірки» на кордоні, і поламати схеми «сірого» та всіх інших кольорів і відтінків імпорту.