Андрій Магера: Краще обрати менше зло

Парламент ухвалив у першому читанні одну з чотирьох законодавчих ініціатив щодо змін правил проведення місцевих виборів. Обіцяно, що з прийняттям законопроекту №2831-3 Україна перейде до виборів за відкритими партійними списками без підкупу і адмінресурсу. Але експерти серйозно критикують документ, стверджуючи, що краще за старим законом йти, ніж за цим.  Про те, що насправді пропонується у законопроекті і які правила можуть бути використані на виборах у жовтні, у інтерв'ю «Аналітичній Службі Новин» (АСН) розповів заступник голови Центральної виборчої комісії України Андрій Магера.

– Верховною Радою прийнято за основу законопроект про місцеві вибори №2831-3. Ним, зокрема, пропонується обирати депутатів ВР Криму, обласних, районних, міських, районних у містах рад – за пропорційною виборчою системою з преференціями. Як ви оцінюєте цю ініціативу?

– Спершу варто згадати, що протягом останніх десяти років гірших виборів, ніж чергові місцеві 2010 року в країні не було. Основною причиною цього був чинний сьогодні закон про місцеві вибори.

І важливо, щоб нове законодавство було кращим. Чи є таким прийнятий за основу законопроект? Щоб відповісти, варто проаналізувати основні окремі положення.

Зокрема, ним передбачено повернення до блоків місцевих організацій політичних партій. Це, на моє переконання, крок назад у розвитку виборчого законодавства.

Також запроваджується так звана «пропорційна» виборча система на виборах усіх місцевих рад, крім сільських і селищних. Але чи є ця система пропорційною – це окреме питання. На мою думку – лише за назвою.

– За назвою? Тобто немає переходу до обіцяних відкритих партійних списків?

– Якщо проаналізувати текст законопроекту, то бачимо, що пропорційності як такої там немає. Адже вона не буває у вигляді списку з одного чи двох кандидатів.

Пропорційна система з відкритими списками, тобто з преференціями, зазвичай передбачає наявність закритого загальнотериторіального списку. І – відкритих регіональних списків. А тут ми маємо широко розрекламований, начебто відкритий територіальний список, але з територіальними округами, які за сутністю є мажоритарними.

У виборця буде можливість обирати того чи іншого кандидата від різних організацій політичних партій, надаючи комусь одному перевагу. Та навіть якщо 99% виборців віддадуть перевагу кандидату «А», це зовсім не означатиме, що він здобуває мандат у цьому окрузі. Адже якщо його місцева організація політичної партії не проходить, не долає бар’єр у 5%, або блок – 7%, мандата він не отримає. Натомість «переможцем» може стати той, хто посів 2-е чи 3-тє місце – з мізерним відсотком голосів.

– Тобто лідер виборчих перегонів може бути аутсайдером і навпаки?

– Так.

І питання: ось як пояснити людям такі вибори? Де тут демократія? Де воля народу?

Ця виборча система – маніпулятивного характеру. Вона до пропорційності не має жодного відношення

На мою думку, ця виборча система – маніпулятивного характеру. Вона до пропорційності не має жодного відношення.

– Вона мажоритарна?

– І тут не все просто. Мажоритарна система, за всіх її мінусів, – чесна до виборців. Адже у окрузі завжди обирається щонайменше один депутат. Їх може бути й більше, якщо це багатомандатна мажоритарна виборча система.

А цього немає у запропонованому законопроекті.

– У пояснювальній записці до законопроекту сказано, що мета цієї системи – усунення як підкупу виборців, так і використання адміністративного ресурсу.

– Я до цього ставлюся дуже скептично. Адже кожен із кандидатів, який боротиметься на територіальному виборчому окрузі, буде всіма способами намагатися отримати максимальний результат.

У хід може піти все. І підкуп, і адмінресурс.

– Багато сказано також про стимул розвитку партій завдяки новим правилам і відсутності самовисування. Це так?

– Цим законопроектом монополізується право місцевих організацій партій на висунення кандидатів у місцеві ради, органи місцевого самоврядування, які до держави прямого відношення не мають. Натомість політичні партії (загальнонаціонального статусу) мають свої місцеві організації в певних адміністративно-територіальних одиницях.

Питання: з якого це дива місцеві організації монополізують право висування кандидатів до представницьких органів місцевого самоврядування? Чому немає альтернативного механізму через список висунення незалежних кандидатів?

– Як це – список незалежних кандидатів?

– Наприклад, є люди – прихильники, скажімо, певної загальноміської ідеї, які не хочуть вступати до партій, мати до них якесь відношення. Вони домовилися і склали список. І пішли на вибори.

– Але ж так багато сказано про пошук ефективної моделі виборчої системи на місцевих виборах, яка би відображала електоральні настрої громади, забезпечувала зв'язок обраних депутатів із виборцями, але водночас сприяла партійному будівництву, розвитку місцевих осередків політичних партій?..

– Це різні речі. Якщо ми хочемо, щоб місцеві ради замість питання благоустрою території, вивезення сміття, порядку у парках займалися питаннями НАТО, Митного союзу, двох державних мов – будь ласка, приймайте чисту пропорційну систему. Монополізуйте це все право за партіями. Але щоб потім не було здивування, чому місцеві ради не займаються тим, чим повинні.

Місцеві ради за визначенням не є такими заполітизованими структурами, як парламент. Їм не потрібно формувати коаліцію і створювати уряд. Їхнє завдання – максимально ефективно представляти інтереси громади.

– Що скажете про встановлений у законопроекті прохідний бар’єр?

– Важко зрозуміти, чому так різко піднімається виборчий бар’єр до місцевих рад від 3% до 5%. І це при тому, що, на відміну від парламенту, де обирається одразу 450 депутатів, де є широкий представницький склад законодавчого органу, до місцевих рад пропонується обирати від 10-ти до 80-ти депутатів.

Є певна математична залежність під час виборчої інженерії: чим менша кількість депутатів обирається до складу відповідної місцевої ради, тим менша репрезентативність, представництво виборців депутатами у відповідній раді.

Зверніть увагу. Коли пропонується обирати всі без винятку місцеві ради (за винятком сільських і селищних) за цією так званою «пропорційною системою з відкритими списками», то варто пам’ятати, що є такі маленькі міста, як Угнів (Львівська область,Сокальський район - авт.). У ньому всього 740 виборців. За цим законопроектом, для цього міста має обиратися усього-на-всього 12 депутатів.

Тепер рахуємо, скільки потрібно партії голосів, щоб провести хоча б одного депутата. Сто ділимо на дванадцять, отримуємо 8,33. Виявляється, фактичний бар’єр буде не 5%, а вищим.

Схожою ситуація може бути відносно міста Белз, де 1634 виборці, і там обиратиметься лише 14 депутатів. І таких міст, з маленькою кількістю виборців, в Україні дуже багато.

– Зачекайте, але ж це ніби німецька система?

– Ця система до німецької жодного відношення не має.

– Чому?

– Тому що німецька система, зокрема та, що застосовується на виборах до Бундестагу, передбачає, по-перше, змішану виборчу систему. Тобто обрання частини депутатів за мажоритарною, а частини – за пропорційною системою. Існує певний прохідний бар’єр для політичних партій, які висувають кандидатів за пропорційною системою. Це 5%. Але це парламент, а не представницький орган місцевого самоврядування.

Ще один момент. Там партія, яка навіть не долає п’ятивідсотковий бар’єр, бере участь у розподілі депутатських мандатів, якщо вона здобуває принаймні три мажоритарні мандати.

– Раніше говорили, що вищий прохідний бар’єр встановити вимагає Європа…

– Ні. Це неправда.

Країни по-різному до цього підходять. Наприклад, Ізраїль, який застосовує чисту пропорційну систему на виборах до Кнесету, до парламенту, має виборчий бар’єр у 2%. Не кажу, що це хороший бар’єр для парламенту. Як на мене – він занизький. Світова практика свідчить, що оптимальний – це 3-4%.

– Є держави, які взагалі прохідного бар’єру не встановлюють?

– Є. У Європі це Королівство Нідерландів. Там обирається 150 депутатів парламенту. Але щоб партія провела хоча б одного свого кандидата, вона повинна набрати певну кількість голосів виборців. Це десь 0,67% для партії на одного депутата.

Але встановлення бар’єру до представницького органу самоврядування у мене викликає як мінімум здивування.

Якщо говорити про здорову пропорційну систему до місцевих рад, то я категорично проти законодавчо закріпленого бар’єру. Там бар’єр має бути фактичний. Десь такий, як у Нідерландах.

Умовно кажучи, якщо до міської ради обирається 80 депутатів, то місцева організація партії має набрати одну цілу двадцять п’ять сотих відсотка голосів виборців, аби провести принаймні одного депутата.

Саме відсутність законодавчого бар’єру дозволить розширити базу підтримки міської ради своїми виборцями. Буде більша кількість членів громади представлена своїми депутатами. Така міська рада є легітимнішою. Вона краще відображатиме інтереси виборців.

– Заплановано і скорочення депутатського корпусу. Ніби це дозволить поліпшити якісно склад рад та зекономити кошти. Ви що думаєте про це?

– Скептично ставлюся до ідеї різкого скорочення кількості загального складу депутатів місцевих рад.

– Чому?

– Причин кілька. Чим менша кількість депутатів у складі місцевої ради, тим більший ризик, що виборці, члени відповідної територіальної громади, будуть суттєво недопредставлені.

Також таке скорочення жодною мірою не зекономить і копійки відповідного місцевого бюджету.

Політики, які просувають цю ідею, чомусь забувають пояснювати в публічній площині, на політичних ток-шоу, що депутати місцевих рад працюють на безоплатній основі. На платній – лише голови та їхні заступники, кількість яких не зміниться від зменшення загального складу місцевих рад.

Другий момент. Місцеві ради працюють у сесійному режимі не лише у вигляді пленарних засідань. Є ще відповідні постійні комісії, які попередньо готують проекти рішень для розгляду на пленарному засіданні відповідної місцевої ради.

І тут можуть бути серйозні труднощі з утворенням не те що семи чи десяти постійних комісій, але й трьох чи чотирьох. Щоб не вийшло так, що одна людина муситиме працювати одразу у кількох комісіях. Зрозуміло, який це матиме вплив на якість роботи відповідної місцевої ради…

Трете. Скорочення, м’яко кажучи, не сприятиме боротьбі з корупцією на місцевому рівні. От скажіть мені, що легше: схилити на свій бік за допомогою грошей дванадцять чи шістдесят осіб? Відповідь очевидна.

– Суттєвими плюсами цього законопроекту називали простоту процедури голосування. А також виконання коаліційної угоди. Це так?

– Коли говорять про те, чи буде виборцю зручно голосувати, виникає зустрічне запитання: а виборця про це хтось запитував?

Коли обирався склад ВРУ у 2014 році, чомусь жодна із шести політичних партій, які пройшли до парламенту за пропорційною частиною, не обіцяла у своїй передвиборній програмі змінювати закон про місцеві вибори на пропорційній основі з відкритими списками. Жодна! І навіщо це було записувати до коаліційної угоди? Навіщо абсолютизувати значення і роль коаліційної угоди як незмінного документа, фактично прирівнявши її до Біблії?

Ідеальних виборчих систем не існує.

Але, для прикладу, мажоритарна система, яку у нас в Україні не критикує хіба лінивий, чудово існує у Великобританії, у Сполучених  Штатах Америки, у Франції і у багатьох інших державах світу. І це не тому, що вона там якась унікальна. Будь-яка виборча система, написана для України і, уявімо, експортована у ті країни – там чудово запрацює. Знаєте, чому? Рівень політичної правової культури вищий, набагато вищий. А також – розвинуті політичні партії.

– Говорилося про уникнення великої кількості зіпсованих бюлетенів…

Політики зіткнуться з таким явищем, як у назві твору Оноре де Бальзака – «Втрачені ілюзії»

– Не треба розглядати виборця, ніби він несповна розуму чи недалека людина. До слова, виборець значно розумніший за багатьох політиків. Повірте, він дуже багато розуміє і знає. А, судячи з усіх останніх подій, він обов’язково робитиме для себе висновки. І політики зіткнуться з таким явищем, як у назві твору Оноре де Бальзака – «Втрачені ілюзії»…

Коли говорять, що виборець не здатен заповнити бюлетень, варто згадати, як голосували раніше. Починаючи з радянських часів потрібно було викреслити усіх, крім одного кандидата – це так зване негативне голосування. Пізніше перейшли до позитивного голосування – проставлення позначки навпроти прізвища. Виборці розібралися. Жодних проблем.

У проектах Федорука (2831-1) і Парубія (2831-2), які не пройшли, було передбачено застосування трафарету для голосування за пропорційною частиною. Тут нічого теж поганого нема. Виборці можуть згадати, як вони адресували листи у часи, коли не було інтернету, заповнювали поштовий індекс, прописували цифри на конверті чи листівці. Пропонувався точно такий самий механізм заповнення цифр у бюлетені. Що складного? Це перебільшення, які свідомо вкидалися противниками, опонентами прогресивних новел.

– Уже за два тижні документ має бути винесено до зали для прийняття у другому читанні й у цілому. Чи можна щось суттєво змінити на краще?

– Думаю, це зробити нереально.

У режимі другого читання законодавець має право вносити пропозиції і поправки, які стосуються, наприклад, кількості депутатів, окремих норм процедурного характеру.

А норми відносно виборчої системи, прохідного бар’єру залишаться незмінними.

– Але хоч щось позитивне є у законопроекті 2831-3?

– Є один невеликий, але позитив. Це те, що передбачено обрання міських голів у містах із населенням 90 тисяч виборців і більше за мажоритарною системою умовно абсолютної більшості.

– Це так звані два тури на виборах мерів?

– Так.

Це така виборча система, яка дозволяє обрати міського голову, коли за нього подали голоси понад 50% виборців, які взяли участь у голосуванні. Якщо ж голосів менше – призначається повторне голосування щодо двох кандидатів, які набрали найбільше голосів.

Натомість є ще один механізм, коли повторне голосування не призначається, якщо перший кандидат не отримав понад 50%. Він стає міським головою у тому разі, якщо його відрив від другого кандидата більший аніж 20%.

Та я був і залишаюся категоричним прихильником обрання і сільських, і селищних, і всіх міських голів виключно за мажоритарною системою абсолютної більшості. Щоб у нас не обиралися представники відповідних громад меншістю. Вони повинні представляти інтереси всієї громади і мати від неї представницький мандат.Голова – він не лише спікер місцевої ради, а своєрідний «міні-президент» громади.

– До другого читання два тури не зникнуть?

– Думаю, ні. Ця норма є однією із серцевин самого законопроекту.

– Спікер ВР Володимир Гройсман колись говорив, що це законодавство буде перенесене на парламентське…

– Не дай Боже!

Якщо пам’ятаєте, однією з вимог Революції Гідності було прийняття ВРУ нового закону про парламентські вибори на пропорційній основі з відкритими списками. І у мене виникає іноді думка, чи не є це вишуканим способом дискредитації прогресивної ідеї пропорційної виборчої системи зі преференціями, яку Верховна Рада давно мала би прийняти для парламентських виборів. Ніхто ж не розбиратиметься, що у прийнятому за основу законопроекті про місцеві вибори пропорційності взагалі ніде нема. Навіть духу її нема. Тільки назва.

– Але загалом що краще – чинний закон чи проект Попова-Денисенка?

– Ви мене заганяєте у безвихідь. Вони обидва мають суттєві вади. Я ніколи б не думав, що постане питання вибору на користь чинного закону. Місяць тому я б не міг повірити, що таке скажу.

Та все ж менше зло – застосовувати на виборах 25 жовтня чинний закон. Причина тільки одна – він вже зрозумілий для всіх. Відомі всі його маленькі позитиви і серйозні недоліки. Є напрацьована і давно зрозуміла усім нормативна база Центральної виборчої комісії. Є судова практика. Зрештою не треба забувати, що найбільш одіозні норми чинного закону вже  були усунуті.

Якщо залишиться чинний закон про місцеві вибори, то це буде не найкращий варіант. Але рух до прийняття закону про парламентські вибори на якісно новій основі не буде зупинений.

– Чи може бути наслідком скасування місцевих виборів 25 жовтня 2015 року?

– Ні.

Негативна практика, яка мала місце у роботі парламенту минулого скликання, коли вони перенесли місцеві вибори з весни на осінь 2010 року, є ганебною. Вона не може бути застосована зараз. Час проведення чергових місцевих виборів визначається, виходячи з положень чинної Конституції.

– Це стосується також і виборів у великих містах? Зокрема, у Києві, Львові?

– Скасування виборів у окремих місцевостях бути не може. За одним винятком: якщо ці місцевості – окуповані території.