Ксенія Ляпіна: Наша бюрократія повинна працювати так, щоб не було соромно перед Європою…

У часи, коли в країні економічна криза, уряд завжди намагається левову частку ризиків перекласти на плечі бізнесу, проте зазвичай такі дії призводять до протилежного ефекту: дрібний бізнес не витримує тиску й ліквідовується, великий іде в тінь. А щоб, як мовиться, й вовки були ситими, й вівці – цілими, потрібно знайти оту золоту серединку, яка дасть змогу цього досягти. В Україні займається цим Державна регуляторна служба, що прийшла у січні на зміну Державній службі з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва. Тож сьогодні голова цієї служби Ксенія Ляпіна розповідає «Аналітичній службі новин», чого вдалося досягти за неповних півроку діяльності. І найголовніше – чи зуміли відшукати порозуміння між бізнесом і владою.  

– Ксеніє Михайлівно, ви завжди були людиною, яка критикує владу, зокрема за те, що занадто зарегульований бізнес. Тепер ви – по інший бік барикад: з чого почали, отримавши можливість впливати на ситуацію?  

– Власне, структура, яку я нині очолюю, – це своєрідний дисидент в органах влади, такий собі фільтр для владних рішень. Наше завдання – очищати ці рішення від зайвих впливів на бізнес. Тобто, я зараз займаюся тим самим, чим і раніше, тільки процедурно всередині влади. Насправді така робота більш ефективна, ніж та, коли можна було тільки ззовні критикувати.

– Прийшовши на посаду, ви відразу звернулися до бізнес-структур: мовляв, надавайте свої пропозиції, як полегшити вам життя, – і ми це будемо робити. Чи налагоджена така співпраця? Які пропозиції від бізнесу вдалося впровадити в життя?

– Насправді така співпраця має бути постійною. Й потужні асоціації підприємців і самі це чудово розуміють, бо так робиться у світі. Й поводяться так, як і мають поводитися асоціації. Тобто, реагують на ті чи ті пропозиції влади регуляторного характеру, оцінюють їх, надають альтернативні варіанти. А вже наша задача – відшукати баланс між потребою визначити і вирішити суспільну проблему і потребами бізнесу, який повинен розвиватися, бо без його розвитку не розвиватиметься економіка. А якщо не буде розвитку економіки – не буде коштів на вирішення жодних проблем: ні соціальних, ні гуманітарних, ні питань оборони тощо, бо все це потребує значних ресурсів.

А тепер конкретика: ми почали з того, що вирішили розробити і впровадити методику, яка дасть змогу реально обраховувати кожне владне рішення регуляторного характеру. Передусім з точки зору витрат адміністративних і витрат бізнесу. Бо для самого бізнесу жодне регулювання не буває безкоштовними. Тож треба обов’язково порахувати, чого це коштує, як це впливає і чи розв’язує воно суспільну проблему. Саме підготовкою цієї методики ми зараз і займаємось – вона буде готова вже найближчими днями. Потім проведемо навчання – і з вересня вже будемо вимагати від усіх органів влади не тільки якісної оцінки того, що вони хочуть зробити, а й оцінки фінансових ефектів від їхніх рішень. Досі вони звикли оперувати бездоказовими поняттями «поширити», «покращити» тощо, а ми хочемо, щоб це було в цифрах – з відповідним доказом, звідки ця цифра взялась. Тоді й дискусія буде значно зрозумілішою, тому що бізнес розумітиме, правильно чи неправильно порахована цифра, й надаватиме свою альтернативу. Якщо влада почне рахувати, вона наблизиться до європейських стандартів здійснення державного управління. Саме до цього ми її зараз і підштовхуємо.

Якщо влада почне рахувати, вона наблизиться до європейських стандартів здійснення державного управління. Саме до цього ми її зараз і підштовхуємо.

Якщо говорити про перші результати співпраці з бізнесом, то ми створили низку робочих груп, до яких входять представники і органів влади, й бізнесу, який якраз і розказує, чим найбільше незадоволений, що йому заважає. Найголовніший наслідок діяльності цих робочих груп – вже ухвалений річний план з дерегуляції, який складається зі 131-го заходу. Причому там чітко розписані виконавці й проставлені чіткі терміни, коли і що мусить бути виконано.  

– Наведете бодай найяскравіші приклади?  

– Одне з найбільших наших досягнень – рішення щодо урядової постанови № 915, яка було прийнята Кабміном ще в 2000  році й зачіпала інтереси «Укрекоресурсів». Багато років для бізнесу питанням №1 було її скасувати. Про що йдеться? Бізнес, який щось виробляє в тарі чи щось ввозить у країну в тарі, має дбати про те, щоб ця тара потім утилізувалась: чи перероблялась, чи знищувалась. Насправді це світова практика – і йдеться про так звану розширену відповідальність бізнесу. Але Європа давно довела, що в цьому питанні бізнес має бути в першу чергу самостійним, бо як тільки за це береться держава, з’являються корупційні схеми.

Україна це довела аж надто яскравим прикладом. У нас проблему утилізації відразу поклали на державне підприємство, яке було страшенно збитковим: закуповувало якесь обладнання, на щось ще витрачало кошти, але чого воно ніколи не робило, так це ніколи не займалося утилізацією. Тобто, бізнес сплачував кошти, а утилізації не було. І це при тому, що в Україні досить потужностей, які займаються переробкою вторинної тари. Приміром, склозаводи, що переробляють старі пляшки на нові, навіть завозять використане скло з-за кордону. А в нас склотара просто викидається на смітник, бо ніхто ніяк не може налагодити роздільне збирання сміття. Але фактично шахрайська схема, створена на виконання 915-ої постанови, працювала: гроші збирали – виводили їх кудись у невідомі напрямки (нехай цим поцікавляться правоохоронні органи), але найголовніше, що суспільна мета всього цього – переробка вторсировини – досягнута не була.

Бізнесові структури, дивлячись на досвід інших країн, кричали вголос про те, що треба скасувати цю постанову й ухвалити закон за зразком європейського про розширену відповідальність, коли бізнес сам створює фонди, укладає угоди з місцевими радами на роздільне збирання, останні те роздільне збирання забезпечують, а вже роздільно зібрана тара є товаром, – та їх просто ніхто не слухав. З одного боку, Україна має потужності переробки вторинної тари, з іншого – немає механізму, який дасть змогу налагодити цей процес. Головна проблема в тому, щоб організувати роздільний збір. А цим можуть займатися тільки місцеві ради. А місцеві ради будуть цим займатися, тільки якщо це для них буде вигідно. А ось цей ресурс якраз і має надати бізнес, який щось виробляє чи ввозить у тарі. І тоді коло б замкнулося, даючи позитивний економічний ефект.

Бізнес саме цього і вимагав, та багато років не було політичної волі. Тож я справді пишаюся, що зокрема завдяки і нашій діяльності у першому кварталі цього року Кабінет міністрів нарешті скасував цю фактично шкідливу постанову й нині працює над створенням законопроекту про розширену відповідальність за зразком чеського, який є одним з найкращих у Європі.

– Але ж це – тільки одна з больових точок…

– Але дуже важлива. Ще одна така само больова – раніше були проблеми з простоєм залізничних вагонів, тому що дуже довго видавався сертифікат на зерно, яке експортується. Цей сертифікат можна видати за три дні, але навіщо так поспішати, якщо цей процес можна розтягти на місяць – і отримати для себе максимум вигоди? Уявіть, які витрати несе бізнес, який не може отримати за кілька днів потрібних документів! Що робить бізнес у такому випадку? Несе хабар тому, хто може прискорити цей процес. Тож ми поставили чіткий термін: ці сертифікати мають видавати максимально за 5 днів. Скоротилися простої – і бізнес, у свою чергу, за різними оцінками, отримав економію до одного мільярда гривень.

Ми порахували, що після ліквідації схеми «Укрекоресурсів» бізнес щороку економитиме тільки прямих видатків 300 мільйонів гривень.

До речі, ми порахували, що після ліквідації схеми «Укрекоресурсів» бізнес щороку економитиме тільки прямих видатків 300 мільйонів гривень, а там же ще будуть інтегральні наслідки, тобто створення нових робочих місць тощо. Була низка рішень і по сільському господарству, зокрема щодо скорочення термінів видачі дозволів, скасування низки дозволів. Знову ж таки, підрахунки засвідчують, що економія вимірюється десь двома-трьома мільярдами, а це – додатковий ресурс, який залишається і який бізнес може використати на свій розвиток. Загалом ми проаналізували наслідки дерегулювання за перший квартал (туди входить зокрема й скорочення кількості видів ліцензування з 51-го до 30-ти, зменшення кількості дозвільних документів, скорочення термінів, ліквідація низки фактично паразитарних вимог) – і лише прямі видатки бізнесу обраховуються сумою в 6 мільярдів гривень. І далі наш план по дерегуляції, за найскромнішими підрахунками, тільки прямих витрат зекономить ще мільярдів 10, а якщо подивитися більш комплексно, то там навіть складно деякі заходи оцінити.

– У одному зі своїх інтерв’ю ви сказали, що співпрацюєте з різними відомствами, щоб вони по своїх напрямках моніторили ситуацію. Як вам вдається порозумітися з податківцями? Ви намагаєтеся спільними зусиллями знайти шляхи, як максимально спростити життя бізнесу й водночас залучити в Україну інвестиції?

– Безумовно. Проте фіскальна сфера – найбільш проблемна. Причому так було, є і ще досить довго буде, тому що в ній накопичилось багато протиріч. Є певні регуляторні вимоги, які, на мій погляд, можуть спричинити до певного соціального вибуху. Приміром, використання касових апаратів дрібними підприємцями, які сьогодні до цього просто не готові. Ми попереджаємо про це фіскальну службу, попереджаємо й Мінфін. Намагаємося скоригувати ситуацію. На жаль, у цій сфері шукати баланс найскладніше, тому що це стосується бюджетних надходжень. Окрім того, є певні обмеження, продиктовані угодою з МВФ, тощо. Але я сподіваюся, що матиму стратегічну зустріч із новим головою фіскальної служби – й ми обговоримо важливі ключові моменти. Знаю, що вже створено групу, куди входять зокрема й представники об’єднань підприємців, яка переглядає регуляторні акти щодо фіскальної сфери. Звісно, повної згоди вони ніколи не дійдуть, але якийсь пошук балансу відбувається.

– А як бути з касовими апаратами?   

– Тут дуже складна ситуація, тому що є прямі вимоги МВФ: для посилення фіскальної дисципліни запровадити більш жорсткий облік виручки у дрібного бізнесу. Проте хочу нагадати, що ще за уряду Азарова було прийняте рішення диверсійного характеру, яке зараз – через вимогу мати касові апарати – дає змогу фактично знищити дрібний бізнес, який поки що працює на спрощеній системі оподаткування.

І ось яка тут була зроблена диверсія. Спочатку мікробізнес був визначений як такий, що має обсяг обігових коштів на рік до 3 мільйонів гривень. Зверніть увагу, що йдеться не про чистий прибуток, а про обігові кошти. Так ось, такий бізнес максимум може прогодувати одну-дві людини. Але за Азарова була введена група – до 20 мільйонів гривень. Це так само малий бізнес, але він уже може рахувати й витрачати якісь кошти на ведення обліку. Коли все це поєднали, заклали можливість знищити мікробізнес. Тому що касовий апарат не тільки купити треба, хоч він і коштує дорого, а це ще і великі витрати на постійне його адміністрування. Найдрібніші суб’єкти просто не здатні цього робити.

Поєднання їх у одну групу призвело до того, що, з одного боку, зрозумілі вимоги запровадити більш жорстку фіскальну дисципліну (для тих, хто до 20 мільйонів, такий крок виправданий), а з іншого – дрібноті цей крок не дасть змоги виживати. А для самої податкової це додаткове адміністративне навантаження: вони скажуть, що в них бракує людей, щоб перевіряти отих 300 тисяч додаткових суб’єктів з касовими апаратами, тож давайте нарощувати обсяг видатків податкової на проведення цих перевірок. А самі перевірки аж три копійки у бюджет дадуть… То про яку ефективність тут ідеться? Цей захід не може дати потрібного результату для бюджету, водночас створить вибухову ситуацію соціального характеру. Бо найдрібніший бізнес, який хочуть зобов’язати обзавестись касовими апаратами, – це ж бізнес проти бідності: це той бізнес, який ведуть люди, які не можуть працевлаштуватися. Це просто спосіб виживання великої кількості людей. Ланцюжок матиме приблизно такий вигляд: запроваджуємо касові апарати – люди втрачають свій бізнес – вони підуть вимагати гроші від держави, бо захочуть отримати соціальну допомогу. Невже це є метою держави? От якщо обрахувати оці всі вигоди і витрати, то ми побачимо, що це введення касових апаратів для найдрібніших суб’єктів є абсолютно неефективним кроком, навіть можна сказати, що шкідливим. Тому ми будемо пропонувати цю групу щонайменше розділити.  

Якщо обрахувати всі вигоди і витрати, то ми побачимо, що введення касових апаратів для найдрібніших суб’єктів є абсолютно неефективним кроком, навіть можна сказати, що шкідливим.

– Ксеніє Михайлівно, зараз точиться багато розмов і довкола відміни печатки: невже це справді на часі, адже багато хто вважає печатку, виготовлення якої насправді коштує недорого, певним захистом… Чим відмова від неї полегшить життя бізнесу?

– Нині, коли можливості техніки розвиваються з кожним днем, вона вже не є захистом. Проблема зараз не в самій печатці: коли ухвалили закон, яким пом’якшили вимогу щодо її використання (жорсткої вимоги обов’язково мати печатку немає з минулого року), з цією нормою не узгодили вимоги решти чинних в Україні законів, тим самим створивши певну юридичну колізію. Тобто, з одного боку, закон не вимагає завіряти базові документи печаткою (у найбільш важливих документах є можливість завірити підпис нотаріально), а з іншого – є багато підзаконних актів, де чорним по білому написано, що печатка мусить бути. Тож давно слід узгодити ці моменти, ліквідувавши фактично застарілу вимогу завіряти документи печаткою. Щодо додаткового захисту: ті, хто підробляє документи, підроблять і підпис, і печатку, – для них це не складно. А якщо документ справжній, то підпису достатньо.  

– На нещодавньому міжнародному форумі, який відбувся у Польщі, йшлося про те, що бізнес тому не хоче до нас заходити, що доводиться оформляти понад 70 різноманітних дозвільних документів. У цьому напрямку ведеться якась робота?

– Безумовно. В самому законі – у плані по дерегуляції, який має бути втілено до кінця року, сказано, що має бути скорочення майже 100 дозвільних позицій. Насправді на цьому форумі виступали представники європейського й польського бізнесу, які вже пробували працювати в Україні. Вони скаржаться не стільки на це, скільки на велику кількість хабарників і слабкий захист прав власності. Найбільше незадоволення викликає саме слабкий захист прав власності: вкладаючи якусь інвестицію, ти ніколи не можеш бути гарантований, що зможеш цю інвестицію у певний час забрати, що ніхто в тебе не виведе це судом в іншу власність тощо. В Україні таких прикладів дуже багато. Тому ми, безумовно, рухаємося по спрощенню всіх регуляторних процедур, але про захист прав власності теж не можна забувати. Основний меседж європейського бізнесу: ми готові вкладати в Україну, ми бачимо її потенціал, розуміємо, що після глибокого економічного падіння і зміни структури економіки країна почне зростати, а хто вкладає в ризиковий момент, той потім багато виграє, але це все можливо тільки в разі, якщо ти переконаний, що вкладені кошти у тебе не вкрадуть шахрайським шляхом.

– До речі, на цьому ж форумі йшлося і про те, що заходити в Україну нашим економічним партнерам зокрема заважає закон про зовнішньоекономічну діяльність. Це справді так? І як, на ваш погляд, можна врегулювати ці моменти?  

– Так, про це говорили. Справді, закон про зовнішньоекономічну діяльність, на мій погляд і на погляд багатьох асоціацій і об’єднань, які представляють іноземних інвесторів, є вкрай застарілим. Він ухвалювався в 90-х, коли не було потрібної для нормальної діяльності нормативної бази, й фактично був тимчасовим документом, який мав заповнити тимчасовий вакуум у питаннях регулювання інвестицій, міжнародної торгівлі тощо. Нині цей закон уже просто не актуальний. Є цивільний кодекс, і скажіть мені, будь ласка, яка різниця: ти продаєш свій товар всередині країни чи за кордон, наприклад, у ЄС? Насправді для законодавства ніякої – це питання не потребує якогось окремого регулювання. Єдине, що виникає, це валютне регулювання, але ці моменти регулюються окремими законами і зокрема половина з них – взагалі Нацбанком, бо це – його пряма функція. Тобто, вже є сучасне регулювання, а ще висить оцей закон про зовнішньоекономічну діяльність, який фактично не має свого предмета регулювання. Тому я особисто підтримую ідею польських колег (йдеться про Польську торгову палату), які пропонують взагалі скасувати закон про зовнішньоекономічну діяльність. Але нам ще доведеться переконати Мінекономіки, що вакууму законодавчого регулювання не виникає, а просто закон уже застарів і містить зайві бар’єри.

– Щодо того, щоб скасовувати зайві регуляторні документи: здається, свого часу це вже робили, але щоб такий крок приніс реальну користь, потрібні електронні бази...

– Крім електронних баз, насправді найголовніше, що потрібно, так це політична воля відміняти справді ті документи, які мають суттєвий вплив і несуть суттєву корупційну складову. Так от, такої політичної волі раніше не було. Можна відзвітувати за 4 тисячі документів, як це зробили у 2005 році, але скасувати при цьому малозначущі документи. Це все одно корисно, тому що вони висіли в законодавчій базі й могли створювати певні колізії, – їх треба вичищати, і ми цим займаємося й далі. Але найголовніше, що засвідчило скасування 915-ої постанови (а це була величезна шахрайська корупційна схема), нині є політична воля скасовувати ті рішення, які несуть справді суттєвий вплив. А щоб визначити, які саме це рішення, найважливіше – вести реальний діалог з асоціаціями, об’єднаннями підприємців. Саме вони сигналізують не про теоретичні якісь моменти, а про практичну проблему, про практичний бар’єр. І от ми, їх слухаючи, і діємо. Тобто, фактично лікуємо те, що болить.  

– Проте досі складається враження, що ми йдемо шляхом поступового – дуже повільного – скорочення дозвільних документів: це нагадує ситуацію, коли хірург повільно відрізає хворому ногу тупим ножем. Можливо, варто зробити це різко? Який ефект, на ваш погляд, дав би такий крок?  

– До речі, електронне врядування, яке нерідко згадують у зв’язку з цим процесом, насправді справі не зарадить: можна мати високі бар’єри і корупцію й електронне врядування одночасно. Що з того, що воно електронне, якщо ліцензію видаватимуть не три дні, а 30? Де написано, що за електронного врядування щось має робитися швидше? Ось тут ми й починаємо з регуляторної політики. Технічно воно й зараз просто: все можна зробити за три дні. Питання не тільки в паперовому чи електронному варіантах, питання – у вимогах регуляторних. Тобто, дерегуляція – це якраз корекція оцих вимог, а електронне врядування – спосіб забезпечити ці вимоги. Тому я завжди кажу, що ці два напрямки мають відбуватися одночасно: скоротивши вимоги, але не забезпечивши їхнього виконання, ми так само не досягнемо успіху. Але й надавши інструмент, але не змінивши вимог, все одно годуватимемо корупцію.  

Тепер щодо швидкості. Безумовно, хотілося б швидше. Але давайте будемо чесними: в жодній країні процеси перегулювання швидко не проходили. Такого, на жаль, досвіду немає – бюрократія, навіть фахова, не вміє так працювати. А в нас вона не фахова, а корумпована і не ефективна. І це теж, на жаль, наша проблема. Тому ми й пішли шляхом створення методик оцінки результатів. Сподіваюся, що до вересня вони вже будуть запроваджені. В серпні пройде тест будь-якого регулювання на обраних кількох суб’єктах малого підприємництва: вони ніби на себе це «приміряють», чого їм це коштуватиме. А оскільки малий бізнес завжди найбільше страждає від регулювання, то по ньому все можна чітко зрозуміти. Якщо це регулювання занадто дороге, приймати його не можна.

До речі, наша група їздила в Нідерланди і там вивчала цю методику, дивилась, як працюють урядові структури. Кращий досвід запроваджуватимемо у нас. Але спочатку треба провести величезну підготовчу роботу – визначити усі шкідливі регулювання. Саме цим наша служба зараз і займається. Тобто, ми намагаємося взяти кращий європейський досвід і побудувати таку систему, в якій наша бюрократія змушена буде діяти за правилами і, відповідно, видавати такий результат, за який не буде соромно перед Європою.